林
業 政 策
分 析 與
評 估
台灣大學森林環資學系
鄭欽龍教授
一 為什麼政策需要評估？
政策就是公共事務的經營管理（public affair management）策略，政策的改變或新創都涉及公共資源的重新分配，對不同民眾也產生不同的效應。例如，1994年首次選舉台北直轄市長時，北投區的關渡是要由政府有償徵收農地設置為自然公園，或者是由政府或變更地目後讓業主開發成高級的「水岸」住宅區，成為激烈辯論的議題。選後市政府以數十億元徵收部分私有農地，配合公有土地和政府預算，設置關渡自然公園。這樣的政策涉及政府如何支配納稅人的錢（政府稅收）和公有土地的使用，也涉及私有土地的利用。當然，設為自然公園或開發成住宅區兩種選項對市民的利益也大不相同。又如，把一處林地編定為保安林，或將既有的保安林解編，都會改變原來土地的用途以及周圍相關人的利益。因此，政策在執行之前需要審慎的分析與評估，以免造成公共資源的浪費以及產生不利於民眾的效果。另外，政策在執行後也需要評估檢討，以汲取成敗的經驗加以改進。
二 評估有「客觀的」標準嗎？
評估包含事實判斷和價值判斷.，事實判斷是指有否發生過這樣的事實，或是依據科學研究以及過去的經驗這樣的「事實」在未來發生的機率很大；而價值判斷是指這樣的事實是好的或壞的？有利的或不利的？天空烏雲密佈，依據生活經驗一兩刻鐘後下傾盆大雨是可預見的事實，大雨對行走的路人不方便，但對田間的農民有如甘霖。在評估一項政策或一項計畫時，有「客觀的」標準嗎？但有價值中立的價值判斷嗎？
常有人說：「人人心中有一把尺」，它的意義是什麼？有人尺長，有人尺短，但在特定時空的社會裡有無一個多數人彼此具備共識認為何者為好何者為惡的的「尺」呢？從客觀事實來看，一個社會要維持其存續，就要提倡有利於使其存續的價值，例如誠實、勤奮、善良、公平等，否則這個社會不能存續，當然也不會是今天仍存在於世的社會。這種社會多數人共享的價值就是所謂的「人人心中有一把尺」，雖不必然是每一個人都認同這些價值，但必是社會大多數人共有。有人將之稱為「互為主觀」（inter-subjective）的價值，而實際存在於社會中，成為評斷好或不好的「客觀」標準。
在討論或評論公共政策時，常有人說「要尊重專業」。這是指應尊重專家依據一些事實為前提而判斷某一「事實」有無可能發生，或是指尊重專家判斷某一事實是好是壞？專家的價值判斷會與一般公民的價值判斷相同嗎？專家認為好或不好的判斷可以取代你一個市民認為好或不好的判斷嗎？想像以下幾個假設的情境，你會完全「尊重專業」的價值判斷嗎？
1. 台北市環保局的專家認為新的垃圾焚化廠設在內湖最好；而你就住在內湖。
2. 台電的專家認為應增加核能發電機組以因應二氧化碳排放問題；而你就住在台北都會區，這裡已經有核一廠、核二廠，將來還有核四廠。
3. 生態保護專家認為海拔1500公尺以上的地方應禁止耕作；而你是世代住在高山的原住民。
三 林業政策的評估準則
政策的基本評估準則：合憲、合法、有利於公眾
中華民國憲法對於人民之自由與權利的保障以及除非必要不得以法律限制之相關條文如下。任何政府政策必須「依法行政」，即必須保障人民之自由與權利，並除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
第十條：人民有居住及遷徙之自由。
第十一條：人民有言論，講學，著作及出版之自由。
第十二條：人民有秘密通訊之自由。第十三條：人民有信仰宗教之自由。
第十四條：人民有集會及結社之自由。
第十五條：人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。
第十六條：人民有請願，訴願及訴訟之權。
第十七條：人民有選舉，罷免，創制及複決之權。
第十八條：人民有應考試服公職之權。
第十九條：人民有依法律納稅之義務。
第二十條：人民有依法律服兵役之義務。
第二十一條：人民有受國民教育之權利與義務。
第二十二條：凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。
第二十三條：以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
評估林業政策有以下三項具有共識的準則：
（一）生態準則，包括：
永續收穫（sustained yield）
保存瀕臨滅絕的物種及其生育環境
避免不可逆的環境損害
生物多樣性
（二）經濟準則，包括：
A. 效率(efficiency)
成本效益最大化，其指標如下：
1.
NPV：
2.
B/C ratio： 
：t年之收入
：t年之支出
成本效能最大化，其指標如下：
：t年之實際效益（如，減少二氧化碳量、減少土石流災害損失）
￭有關環境管制政策的效率案例，詳見另文(more)
B. 公平 (equity):所得分配的公平，誰分擔成本/誰分享效益的公平
執行政策應避免所得分配的惡化：政策執行的預算大多數係由中、低所得者的稅賦來支付，或執行的成本由低所得者承擔，但執行的效益可能大多數由更高所得者享有。例如，限制都市自來水水源集水區的農地使用，若不補償受限制之農民，則使農民所得受損。
污染者付費原則(polluter pays principle)：執行環境管制政策應循污染者付費原則，使污染的社會成本內部化為污染者的成本，污染者為減少成本自會減少污染。政府應避免補助污染者，以免增加污染。但實際上政府經常補貼廠商購買節能和污染防治設備。
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討論 平地造林補助是否合乎效率、公平準則？ n
平地造林補助：造林獎勵金再加休耕給付 n
造林獎勵金之發放標準：每公頃第一年10萬元，第二至六年每年3萬元，第七至二十年每年2萬元 n
休耕給付：每公頃每年5萬4千元，連續發給20年 n
補助平地造林的意義？增加森林覆蓋有無「更便宜」的方法？ n
「有土斯有財」對地主補貼合理嗎？ 但農民收入平均低於非農民，補貼低所得者不合理嗎？ n
納稅人的負擔？ |
（三）社會準則，包括：
程序公平（民主程序）
弱勢者的保障
就業機會、工作條件的保障與提升
社區文化的保護
針對林業政策或計畫的社會評估準則，經濟合作發展組織（OECD）提出以下幾項檢查清單，在初步評估林業政策或計畫時應參考，並排除有明顯負面影響的政策或計畫草案。
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一 對就業的影響 就業人數 就業地區 工作類型 工作要求的教育 工作穩定性 三 對人口結構的影響 人口移入、移出的比率 移出入人口的組成 移出入人口的目的地 人口年齡結構 是否使人口集中地區更擁擠
五 對社會與文化傳統的影響 保持或阻礙傳統活動 是否影響具重要象徵意義的地點 設群的溝通 影響地方價值和特色 是否保存傳統技藝 七
對政治獨立的影響 影響地方財政收支平衡 是否使國家加強對地方的控制 是否依賴外國技術 |
二 對工作條件的影響 增/減 受雇者的實質負擔 增/減 受雇者的心理負擔 增/減 受雇者的職業傷害 增/減 受雇者的社會地位
四 對社區結構的影響 有否明顯的地方產業關聯效果 是否與地方既有企業、組織競爭 集中或分散的決策/公眾參與 是否中斷主要的土地利用方式 使企業、組織移出入 是否改變社群衝突的水準
六 對損害承受力的影響 是否依賴外來者 影響現在生活方式的持續 當地為來是帶的福祉 影響地方歷史資產
八
對個人生活品質的影響 是否促進公眾參與 是否有公平的機會 是否有公平受教育的機會 是否影響個人健康是否促進地方的溝通
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