國民年金制度規劃
黃耀輝
台灣地區早已經進入高齡社會，上有平均壽命的延長，下有出生率的下降，以致老人的人數和比例呈現顯著成長；而隨著社會的變遷與家庭結構改變，傳統家庭成員相互扶持的功能逐漸式微，使得各界普遍強調老年問題的重要性。
但是目前仍有四百多萬人口尚未納入任何「老年經濟安全保障」體系；而現有的公、軍、勞保老年給付都是採取一次給付，且金額偏低，大致只有儲蓄性質，在消除「活得太久的恐懼」方面的保險功能仍然薄弱；尤其近年來因為政黨政治競爭日趨激烈，許多缺乏周詳規劃的制度倉促推出，以身分取向之老人津貼，例如「中低收入戶老人生活津貼」與「老農津貼」等陸續開辦，又引起未享有津貼者紛紛要求比照，而申領人數因資格寬鬆，尺度不一而使得年金制度五花八門。因此政府確有必要及早整合現有的老年退休或養老金制度，並積極規劃國民年金制度，一方面設法全面保障老人基本經濟生活；一方面避免政治力量的不當介入，造成治絲益棼的問題。
國民年金的長期規劃
換言之，國民年金制度的推行，兼具雙重目的，積極面在於進行橫向的整和，以健全老人經濟安全制度；消極面，則是必須掌握時機，以免政治力量和選舉因素導致雜亂的津貼或是福利制度。
也因此，在連戰副總統擔任行政院院長任內，於82年11月指示經建會「協調處理各類年金、津貼或補助等項目之方向及原則，以及釐訂相關各項現金給付間之關係及整合工作」開始，經過經建會於83年起進行國民年金制度第一階段規劃，以及85年12月召開的國發會將「規劃國民年金制度」訂為應辦理事項；而「跨世紀國家建設計畫」亦將89年實施國民年金制度訂為發展目標；及至87年6月底已完成規劃工作，目前經建會已經將規劃結果提報行政院。
就國民年金制度的目標及預期效益、制度規劃方向及內涵來看，『為400萬現無任何保險保障之國民開辦國民年金保險，公、軍、勞保以「業務分立、內涵整合」方式提供被保險人國民年金內涵的基礎年金保障，各項保險年資可以銜接併計，不致浪費年資，並改善現有政府補助不公平之現象』可說是制度的最大特色。而除了低收入戶自付部分保費由政府全額補助，具有所得重分配效果之外，「定額保費、定額給付」不必因人而易，已經盡量減少所得重分配的性質。但是福利津貼、保費補助與財源籌措等幾方面，卻因為涉及制度銜接等過渡性問題，而產生許多爭議，而對經濟可能產生的負面影響，也是多所質疑，因此以下先簡述引起爭議的內容，再做進一步的釐清。
引起爭議的內涵
（一）福利津貼
開辦時已年滿65歲之國民，若未曾領取公、軍、勞保老年給付者，可申請每月2,000元之福利津貼；曾領取公、軍、勞保老年給付者，應就已領取之老年給付金額除以2,000元後之月數，作為等待期間。開辦後，國民年金保險被保險人，領取國民年金保險老年基礎年金給付未滿2,000元，亦可申請福利津貼補足給付至最少2,000元。
（二）年金給付補助
在保費補助方面，現有社會保險政府補助比例不變，但政府對國民年金新加入者之保費補助，除低收入戶及身心障礙者外，一律補助20％；若有足夠財源，無雇主國民可提高補助至40％（受雇者仍維持20％）。
（三）財源籌措
在財源籌措方面，由於國家發展會議中曾決議「未來新辦政事需有特定財源」，而基於國民年金為長期性、永續性的社會保障制度，其財源以具有穩定成長、普遍性質等特性者為宜，故建議於應繳之營業稅（金融保險業除外）加徵附加捐一個百分點，作為開辦國民年金制度時政府財務負擔之特定財源，並明定以營業稅附加捐作為財源之落日條款。
國民年金制度的影響與建議
上述有關國民年金制度之規劃內涵，尤其是以營業稅附加捐方式籌措財源部分，經媒體批露後，引發各界熱烈討論，尤其在八十七年七月舉行的「全國社會福利會議」中，更引起尖銳的對話。在國民年金制度對經濟發展的影響方面，包括對勞動參與、投資、儲蓄意願的衝擊等等，由於過去外國相關的理論研究各自建立在特別的行為模式上，因而見仁見智，無法獲致明確的定論；在實證文獻上多數持負面看法，則是因為各國制度設計上的一些缺失，譬如太強調所得重分配性質，對於假設條件過於樂觀等等人為因素所引起的後果。而以「營業稅附加捐一個百分點」作為開辦國民年金保險之財源，則引起企業界擔心成本增加、競爭力降低、物價上漲的疑慮。但是實際影響又和「不同被保險人之保費補助比例」與「發放福利津貼」，以及政府如何有效運用資金等幾項問題有關，因此以下謹就衝擊最小的觀點，提出一些建議。
（一）實施國民年金制度對經濟發展之影響
1. 實施國民年金制度是否會降低勞動意願，基本上和制度的設計有關；只要讓延後退休者的給付水準更高，基本上即不至於誘導提早退休。由於現行公、軍、勞保的被保險人有選擇新舊制的權利，因此，整體而言，還不至於降低其勞動意願；至於其他國民，是否因而影響勞動意願，則與所得重分配性質和所得替代率有關，也就是要看給付水準的高低及政府保費補助高低而定，如果國民年金制度政府補助保費之比例傾向一致，對勞動意願即不構成影響。而由於國民年金保險的給付標準，僅約每人GDP之30％，尚不足以誘使勞工退出勞動市場，且各保險年資可銜接，年滿65歲以上開始領取老年基礎年金，反而可以促進中高齡勞工再就業。因此，為免對勞動就業產生負面影響，年金制度的所得重分配性質應當控制到合理程度。
2. 由於國民年金制度等於是以制度（國家）儲蓄代替個人儲蓄，對國民儲蓄的影響程度，又須視財務制度是否為隨收隨付制或提存準備制而定，學界的看法尚無定論。外國的一般實證分析顯示，年金的確使個人儲蓄降低，主要是因為隨收隨付制的關係；而我國規劃中的國民年金採部分提存準備方式，對儲蓄的影響程度較為輕微。依據胡勝正（1998）研究，規劃中的國民年金制度對儲蓄的影響在開辦初期並不大，而若假設儲蓄行為會受影響時，開辦第一年總體儲蓄降幅為GDP的0.21％；中期及長期總體儲蓄的降幅可能增加至GDP的2.81個百分點。因此，在人口老化的趨勢下，如何妥善運用龐大的國民年金，提高報酬率，設法提高累積準備的比率，將是未來制度規劃上應當加強之處。其他搭配性的獎勵個人儲蓄措施，也很重要。
（二）以加徵營業稅充作國民年金財源
根據主計處的推估，提高營業稅率一個百分點（金融保險業除外），只會在開辦的第一年，一次提升0.44個百分點，以後即可持平；對經濟成長率亦影響甚微，只稍微減0.01個百分點。而就企業的負擔而言，隨著老年人口給付的增加，可增加部分消費，應可抵銷物價上漲的負面效果。其次，就經濟發展的觀點來看，間接稅（加值型營業稅）優於直接稅（如所得稅）幾乎已經是個定論，在其他輔助財源已經達到上限時，還是以營業稅附加捐作為財源為宜。
但是工商界擔心實施的時機，正值亞洲金融風暴的重整階段，是否會拖累經濟值得考慮；而雖然假設加值型營業稅可能會轉嫁給消費者，但是由於現行的營業稅仍有許多地下經濟，尤其是小規模營利事業免稅或稅率較低，使合法業者處於不公平競爭地位，營業稅制的改革和加強稽徵也有待加強。
基本上，業者的擔心有其特別的考量。事實上，這和近年來各項社會福利措施的陸續推動引發的「不安全感」有關；尤其依據勞基法必須提撥退休金，和規劃中的失業保險，都使得企業覺得憂心忡忡。因此，也許國民年金的衝擊並不是很大，但是業界認為如果不適時表達明確的意見和立場，則未來只有「逆來順受」的感受，更值得我們重視。
因此，國民年金的規劃，應當設法把財務面的衝擊降至最低。在開源方面，開徵菸酒附加捐、發行彩券可以設法作為志願性的輔助財源；在節流方面，現有的社會保險政府補助比例應維持不變，政府對國民年金新加入者的保費補助，除低收入戶及身心障礙者外，一律補助20％；一方面維持保費補助之公平性，一方面減少政府的財務負擔。但目前無一定雇主，例如以職業工會會員身分加入勞保者、漁會會員之類的被保險人，如選擇勞保舊制，仍維持現行補助比例，並不會影響其權益，未來也應只補助20％，才算合理。
而福利津貼基本上是「過渡期間」的特別措施，如不發放福利津貼，則開辦國民年金時已年滿六十五歲以上國民，會與老農津貼等相提並論，可能造成要求比照，即違背設計國民年金的初衷，政治力量的運作最後還是會以其他方式支付，結果反而更糟。至於補助年金給付未達2,000元者，則可統一老年經濟保障的最低水準，並整合各項社會救助津貼。因此，福利津貼還是納入規劃為宜。倒是未來福利津貼之發放，可以採取申請方式辦理，以最小行政成本方式做到部分排富效果，也可減少年金制度的過渡期間負擔。
結語
國民年金制度可提供國民基本經濟安全保障，使我國社會安全體系更趨完備，長期更能排除政治因素對社會福利制度的干擾，有助於國家財政的健全，因此勢在必行，而且最好能在政治力量介入前付諸實施。不過，據估計，在實施初期政府財政需求每年約需三百至四百億元，如無穩定財源，在目前政府財政困窘下，推動確實不易。
因此，國民年金制度必須在民眾的需求與負擔間取得一個平衡。為了減少實施初期的阻力，以及建立可長可遠的制度，國民年金在給付水準和補助比例方面，不必陳義過高，著重於整合雜亂的現制，和做到「基本保障」的目的即是好的開始。其他搭配措施，諸如提高累積準備的報酬率，減少所得重分配性質，鼓勵民間儲蓄，提倡商業年金保險，教育民眾及早做好「生涯規劃」都是不可或缺。（作者為中華經濟研究院研究員）■