網路與電子化政府

黃仁德*、姜樹翰**

摘要

    網路化是近年來世界潮流的大勢所趨，雖然歷經一年來網路泡沫化的洗禮，但由於網路本身諸多的特性與優勢，如網路外部性、減少資訊不對稱、及降低交易成本等，使得網路化的觸角不斷擴張，由個人、家庭、企業、乃至目前政府大力提倡的「電子化政府」。網路化與資訊化的重要價值，乃在於使得資訊的傳遞更為快速、有效、及透明，這對於政府整體效率的提昇有絕對正面的影響。本文除了對網路的特性予以分析外，也介紹先進國家如何使用網際網路與相關資訊設備來增進政府與人民的互動及行政效率，並介紹目前我國中央與地方政府推行電子化政府的成果，然後提出一些看法，以作為我國發展電子化政府的參考。

關鍵詞: 網路外部性 資訊不對稱 交易成本 電子化政府

Internet and Electronic Government

Jen-Te Hwang

Department of Economics, National Chengchi University

Shu-Hen Chiang

Department of International Trade, I-Shou University

    Internet has been the main stream of the world for the recent years. It possesses such many advantages as network externality, balancing asymmetric information and reducing transaction costs, so that individuals, families, firms and government are all inclined to cybernization. Emergence of internet promotes information more speed and transparent, so it makes the electronic government more efficient than the traditional one. All of these are discussed in the paper. In addition, this paper introduces the experience of many developed countries for how to apply internet and its related apparatuses to operation of their governments, and then the development of Taiwan’s electronic governments is illustrated. Finally, some suggestions are provided for the authorities to develop the electronic government.

Keywords: Network Externality  Information Asymmetry  Transaction Costs 

         Electronic Government

一、前言

     近年來，經濟自由化與國際化的趨勢日盛，以國際貿易為經濟命脈的台灣，更是無法在這樣的潮流中置身事外，尤其我國將在2001年11月加入標榜經濟自由化為精神的世界貿易組織 (World Trade Organization, 簡稱WTO)。為了因應更為激烈的國際競爭，各國政府莫不努力加強自身的競爭力，進行政府再造工作，如歐盟在1987年提出「促進區域發展的特別電信行動」(special telecommunication action for regional development, 簡稱 STAR)，此計劃希望改善歐盟各國之間的電信設施，以促進歐盟整合的加速與經濟實力的加強 (Capello, 1994)；在美國方面，除了聯邦政府提出了「資訊政府」(information government) 口號，致力於改進政府效率之外，地方政府無論是州、郡、或大都市，皆提出了許多不同的便民措施 (Roche, 1997)；亞洲的新加坡，一直致力於國際貿易與外資的引進，因此對於政府公文、港口、及交通等公共服務方面，皆予以電子化與網路化 (Wong, 1996)。這些例子都在在顯示出各國為了面對國際經濟競爭壓力，皆看重了網路對於資訊傳遞、行政效率、及公私部門互動上有著絕對正面的幫助，可以面對瞬息萬變的國際經濟局勢，使政府能更富有韌性 (flexibility) 與反應性 (responsibility)。

    電子化政府是一種必然的時代趨勢，因為在現代社會中，知識是無價的，能夠創造出最多的新知識，能夠在最短期間傳播最多的資訊，是在社會競爭中脫穎而出的不二法門，Gates (1999) 更提出，21世紀產業的主流是速度，他所指的速度就是指資訊的傳遞與知識的創新。產業與政府雖屬不同主體，但在目標上卻可能是一致的，就是追求效率。雖然政府是屬於公部門的服務，但在面對瞬息萬變的國際局勢、經濟競爭、

甚至民眾希望更多服務與更高效率的聲音之下，電子化政府將是解決這些問題的最佳途徑。不過，電子化政府要能成功，必須政策方向正確、相關配套措施周全、及執行及時有效，因此參考先進國家發展電子化政府的成功經驗，將是我國發展電子化政府的最佳捷徑之一。

    日前行政院研考會提出了「電子化政府推動方案」，以為期3年 (2001至2004年度) 的時間，來推動電子化政府，以配合與落實政府推動知識經濟。同時，身為首善之區的台北市，也推動所謂「網路新都」的作法，希望能加強民眾對於網路 (internet) 的認知、政府與民眾間的互動、以及政府與企業之間的交流等。這都顯示出我國在面臨經濟轉型與加強國際競爭力，來自公部門對於自身效能的提昇，相信這對於長期為民眾，甚至國外企業所詬病的行政效率問題，將會有著正面與實質的改善作用。

    除前言外，本文的第二部分介紹資訊時代與政府再造；第三部分利用經濟理論說明網路的相關特性；第四部分以先進國家為例，介紹它們在發展電子化政府的背景、理由、措施、及成效；第五部分介紹我國實施電子化政府的相關措施，並與國外的發展經驗比較，以作為我國建立電子化政府的參考；最後，總結本文。

二、資訊時代的政府再造

(一) 政府再造的興起

    在1980年代末期與1990年早期，一個常見的名詞出現在公部門 —— 政府再造 (reinventing government) (Osborne 與 Gaebler, 1992)。雖然名詞是新的，但其概念乃是長期以來公部門改革的一部分。公部門改革一般乃定義為公部門組織的改變，以尋求效率的改善。Heeks (1999) 指出，政府之所以需要再造，其主要的原因為:

    (1) 公部門的危機。公部門在1970年以來，迭受非議與危機，已知的問題有，在投入方面，許多國家的政府支出任意地過度擴張，行政處理過程中，總是充斥著浪費、拖延、及錯誤的管理，這使得政府支出無法有效地轉變為公共服務，更有甚者，公共決策常常與人民希望背離。由政府體系來看，中央集權制所作的決策常與實際狀況出入甚大，而分散化的行政則常常出現過度的行政支出，並且無法照顧到多數人的需要。 這使得行政單位的角色 (政府是什麼) 與行政單位管理 (政府該作什麼) 受到社會大眾的質疑。

    (2) 新思潮的興起。如果沒有思想的刺激，許多的政府改革將無法被釐清，甚或不會促使政府正視公部門改革的問題。在1970年代末期，新古典自由派與新右派，將Adam Smith 與 John Locke 的自由派思潮加以復興，並作為判斷公部門改革成果的理論基礎。在原始的古典自由派的思維中，「市場是好的，政府是壞的」(market good, government bad)，強調市場具有經濟效率。因為市場包含了個人決策與競爭，而政府的缺乏效率來自於集體決策與計畫性干預。他們以為國家組織應為私人所有，國家存在的意義在於其可以使市場機能更具效率，政府組織應儘可能開放競爭，使公部門近似私部門。

    (3) 政治的意願與力量。政府危機與新思潮是改革所必須的，但卻不是政府改革的充分條件。事實上，許多公部門的改革來自於政治環境，例如，許多民眾期望改革，不過他們的力量有限；政治人物與行政人員可能是有力量改革的，但兩者卻常是相互衝突的；地方與中央政府雖有衝突，但大多是追求降低商業成本與增加交易速度；國際組織是督促世界各國改革的主要力量，它們會利用經濟與政治手段來促使遭受國際貿易衰退與國內預算赤字的政府進行改革，尤其財務有問題的政府 (如遭遇金融危機的國家) 為了獲得金援，不得不接受改革計畫。

    對於政府改革或再造的事項，雖然目前尚無定論，但大致不出以下的方向:

    (1) 增加效率。改善公部門投入的產出效率，這種改革著重於公部門支出過度膨脹的問題，認為政府應檢討許多公共事務過程過度繁瑣。乃屬於政府對外的公共服務問題。

    (2) 分權化。決策應轉由較下層、較地方的行政單位為之，以降低中央政府行政支出，並增加決策的韌性與反應性。

    (3) 增加合理性。公部門的行政幕僚應對其決策與行為作較合理的處理，如此可增加幕僚的壓力以改善其能力，並對民眾事件作更快的處理，以提高效率。一種特別的型態就是「民主化」(democratization)，即增加民眾對於公共決策與行為的投入，這可能也包含分散化與市場化。

    (4) 改善資源管理。 增進人事、財務、及其他資源的有效使用。與增加效率不同的是，改善資源管理主要重點在於政府內部，希望政府部門之間的資源能互相支援與更有效地計劃與管理。

    (5) 市場化。將市場的成本–效益觀念，廣泛引進於公部門之間、公部門與民眾之間、及公私部門之間的關係。

(二) 資訊與政府再造

    在資訊時代，政府再造與以往有兩點不同: 一為資訊工具與資訊體系在政府再造中扮演的角色日漸吃重，一為資訊技術在政府再造中扮演更為重要的地位。Heeks 與 Davis (1999) 就推估每年全球公部門對於資訊技術導向的資訊支出高達5,000億美元，其中美國超過270億美元、英國中央與地方政府超過65億美元 (McNevin, 1994)、加拿大政府在50億美元上下 (Dorris, 1997)、挪威中央政府約6.7億美元 (Gahre, 1996)、紐西蘭政府是4億美元、馬來西亞是1億美元 (Bhatnagar, 1997)、愛爾蘭約6,500萬美元、菲律賓中央政府約5,000萬美元。政府仍然是資訊單一最大的搜集、使用、保管、及生產者。資訊是政府幕僚與相關活動的中心資源，其無論是在追求民主與政治的過程、或在管理資源、執行機制、衡量成效、及服務的傳遞上，資訊都是最基本的要素 (Isaac-Henry, 1997)，政府的工作是非常資訊密集的 (information-intensive)。

    資訊時代已經來臨，這樣將使服務業大量地取代其他經濟部門、利基市場取代大眾化市場、及「後官僚」(post-bureaucratic) 型態組織的出現。為了更瞭解資訊時代，我們將定義資訊技術 (information technology) 與資訊體系 (information system)，前者是指電腦與通訊技術可以用來提供自動化處理資訊，其中可以分為軟體與硬體，並利用資訊與通訊技術的結合，產生網際網路；後者乃是人類利用資訊技術來接收、儲存、處理、輸出、及轉換資訊。因此，若只有資訊技術是無用的，它仍必須靠人們去正確地使用，產生適當的資訊體系，才能發揮其功效。

    根據上述，我們可以定義電子化政府為: 政府機關的運作，乃利用先進的資訊技術配合上網路的聯繫，並結合公務人員運用資訊工具的技巧與能力，形成一資訊體系，以提昇政府行政的有效性，增進與民眾之間的互動性。準此，我們可以進一步申論政府再造與資訊技術及資訊體系的關係如下:

1. 資訊技術與政府再造

    理論上，資訊技術所能做到的，其他方法也可以達成。但在實務上，資訊技術可以增加速度與減少資訊成本，因此它可以達成其他方法所無法想像的事物。因此，資訊技術真的帶來改變，其對政府改造有三項潛在的基本變革:

    (1) 取代傳統的行政方式。可以自動化地接受、儲存、處理、輸出、或轉換資料，如辦事員工作的自動化。

    (2) 輔助目前人為處理過程。如幫助政府的決策過程、政府部門間資訊的傳遞、及決策方法的引用。

    (3) 創造新的資訊技術執行系統，如改善公共服務速度。

    在實務上，資訊技術可以為政府改革帶來便宜、更多、更快、更好、以及新的發現等好處。在前面我們已提到若干的政府再造的方向，以下進一步介紹資訊技術對於這些政府再造工作的好處:

    (1) 在增加效率方面。主要是由取代的觀點來看，如在美國，某國家實驗室就發展出全球網路導向系統來降低零件的採購成本與增加採購速度。在迦納，其中央政府聯結了超過150台電腦，以降低資訊搜集與聯繫成本，因而提升政府人事管理機能的效率。

    (2) 在分權化方面。資訊技術提供了地方政府更為有效的決策能力，並創造了地區之間的新資訊流通模式。例如，愛爾蘭的社會福利部創造了超過12個電腦化申請，以支援在都柏林以外地區福利部門對於相關事務的反應與處理；在厄瓜多爾，世界銀行投資了新的電腦設備與修正新的軟體，以促進該國醫療規劃與管理得以地方化。

    (3) 提高合理性方面。資訊技術可以創造新的合理資訊，並傳播合理資訊給新的接受者，以提供更有效的合理性。在美國，偵測勾結的軟體被發展，並應用在消除供應公立學校牛奶時，不合理的競標與契約訂定 (Anthes, 1993)。在瑞典，利用網際網路與其他網路設施來增進地方政府的民主化。

    (4) 改善資源管理。資訊技術可以創造新的執行狀況，並可快速傳遞給決策者，使政府的資源管理更有效率。在馬來西亞，政府開發當局合作發展一個電腦化系統，以便於土地資源開發。在美國，電腦化的管理資訊系統可以幫助管理當局改善設施的管理。

    (5) 市場化。資訊技術可以提供必要的新資訊，以建立政府與市場之間的關係，並可以新的資訊型態來傳遞公共服務。例如，在西班牙與葡萄牙，人們可利用智慧卡在公共電話亭申請失業救濟金、查詢工作空缺與職業訓練機會 (Gosling, 1997)。在英國，公共醫療的電腦化，以處理健保業務。

2. 資訊體系與政府再造的關係

    資訊體系於政府之所以重要，乃因:

    (1) 資訊體系可以支援內部管理。這包含有關幕僚的人事管理與預算等財務管理的資訊。正如同其他型態的資訊一樣，資訊體系可以用來對每件事作每日的管理，以作為較長期的政策分析與規劃。

    (2) 資訊體系可以支援公共行政與規定。這包含可以記錄如民眾、企業、建物、土地、進出口等明細，並可用於許多層面，如法律、領土、及財政上。

    (3) 資訊體系支援公共服務。資訊可依照不同型態的公共服務作區分。例如，教育需要學校教職記錄、健保需要病人數目、交通需要通勤者人數、公共設施需要消費者付費資料等。

    (4) 資訊體系與網路可便利公共事務的執行。首先，電子化政府可以便利政令宣導，其包含出版物的發行、參考資料、政策細部、法令規章、及社會福利等。其次，電子化政府可以更方便獲得人口與經濟統計資料。最後，電子化政府常被要求提供政府施政指標、決算書、內部政策宣示、對於民眾與公眾事務意見的回應。

    由於政府為一資訊密集的體系，故資訊體系的改變必定是政府改革的基本重點。資訊體系改變增進政府行政效能的具體實例如:

    (1) 增加效率。在美國，社會安全部對於內部資訊體系與工作流程作一系列的改造，以增加對當事人服務的效率 (Laudon 與 Laudon, 1998)。

    (2) 分權化。在英國，資訊體系基礎上的再設計以及資訊與資訊之間反應的重新配置，以支援預算由地方政府轉至個別的公立學校 (Levacic, 1992)。

    (3) 提高合理性。在印度，政府與民眾之間新的資訊流通以及新的資訊展示型態，使得都會區週邊市鎮政府能夠更合適地管理公共事務。

    (4) 提升資源管理。在美國，美國軍方的住屋更新支持委員會創造出新的資訊模型，以改善軍方在住屋方面的管理決策。

    (5) 市場化。在墨西哥，將商業管理實務與自動化系統引入公營企業中，以配合對於新資訊指標與系統的主要策略規劃 (Avgerou, 1996)。

    綜言之，政府再造是一種時代的趨勢，改革的中心要素在過去30年並未改變，改變的是對於資訊傳遞的行為。資訊體系的改革總是政府整體組織改變的最基本部分，但什麼樣新的資訊技術可以改善資訊體系，增進資訊傳播，則是值得深入探討的問題，但無疑地，網路是目前最受重視的。

三、網路的特性

     以網路來建立電子化政府，以實現政府再造的理想，是目前世界上許多國家正在進行的一項工作。網路之所以影響個人乃至於政府，實在是因為網路本身具備有幾項特殊的性質，使得使用網路對於政府來說有著許多的好處，尤其是在提昇政府行政效率上。為了更進一步瞭解網路的內涵，在此除了闡述網路資訊是大勢所趨以外，將介紹網路的三項重要特性，即網路外部性 (network externality)、減少資訊不對稱 (information asymmetry)、及降低交易成本 (transaction cost)，這些特性使得網路成為整個經濟社會發展的重要利器 (黃仁德、姜樹翰，1999)。

(一) 網路資訊時代的來臨

網路是近年來最常出現的名詞，即使2000年遭逢網路泡沫化，網路的發展仍然受到舉世的關注。網路產業與傳統高科技的差別乃網路產業是利用線路作為聯繫工具，將高科技產品予以連結在一起，再配合上資訊服務業所提供各式各樣的服務。是故，網路產業乃是網路加上內容 (content) 的結合，未來更可望與視訊傳媒結合，發揮更大的功用。

網路產業最難評估與瞭解的是，網路本身是較為抽象的，其不似高科技產業，雖然也是由專業技術人員所開發出來的，但有實體的半導體、個人電腦、印表機等產品存在。網路本身是無國界、虛擬的，正因網路本身是無遠弗屆的，故若能善加使用於經濟活動當中，則商機也將是無限的，而這也正是網路產業迷人之所在。網路對整體經濟影響力有多大呢? 這個問題是相當抽象且難以測度的。因為網路乃資訊導向(information-based)，而資訊並無形體，且排他性不高。1更何況網路主要功能之一在於促進資訊透明化，經由網路，人們或廠商可以獲取所要的資訊，其散佈性更是一般傳統產業所無法比擬的。因此，無排他性與散佈性正是網路最重要也最特殊的特性，數位化 (digital)、無國界 (seamless)、及互動性 (interaction) 乃網路的三大特性。

    網路與一般所界定的高科技產業有何差別呢? 這可由兩方面來看。首先，在先進國家的經濟發展歷程中，總是由工業逐漸邁入服務業時代。因此，傳統的高科技產業可視為資訊時代的工業，強調半導體等硬體設備的製造，網路等相關產業則是資訊時代的服務業，強調服務消費者與廠商，較著重於軟體與服務內容。由這樣的界定來看，資訊時代乃高科技產業已進入了成熟時期。其次，網路經濟可視為傳統高科技產業發展的結晶。由於高科技產業不斷地推陳出新，使得高科技產品愈來愈深入每個人與廠商的生活中，使得個人與廠商的活動效率提高。更重要的是，由於高科技發展，使得電信業近年來有了突破性的進展，出現了網際網路。電信網路產業配合早已普及化的電腦高科技產品，使得高科技產品發揮了最大的功效，不但能提昇個人與個別廠商的活動效率，更能經由電信設備 (網路) 互通訊息，也真正實現了天涯若庇鄰的地球村理想。網際網路代表資訊經濟的成熟階段，透過晶片與無線科技，最後將把一切的事物都串連上網。此外，在電信自由化的潮流之下，各國的電信產業都趨向於開放與競爭力提昇，這也使得電信技術近年來一日千里，更助長了網路的產生與應用，2 網路的發展乃是資訊與電信產業技術發展到某一水平之下的必然產物，網路乃是結合了資訊與電信的綜合體。

    我們的社會目前正漸漸走向資訊經濟 (information economy)，而網路正是加速這種社會的來臨。這是因為整個社會的所有經濟活動皆伴隨著與日俱增的知識創新、傳播、以及使用，而這種以知識成長為主的經濟趨勢，更因為網路的出現而益加明顯。Machlup (1962) 首度提出了知識經濟 (knowledge-based economy) 的重要性，認為在許多國家的經濟發展進入成熟的服務業時代，訊息的互通以及知識的創新將更為重要，資訊與傳播技術 (information and communication technology, 簡稱 ICTs) 因此更被認為是決定各國未來經濟成長的重要創新活動。這種技術是1990年代以來決定各國在國際市場競爭力的一種強力競爭武器 (competitive weapons)，若一國不能及時研發、應用這種技術，將失去其在國際市場上的競爭力 (Gillespie 與 Williams, 1988；Capello, Taylor 與 Williams, 1990)。

網際網路目前發展得如何呢? 由各國使用網路的人數與比例來看 (表1)，至1997年底前，先進國家的網路使用人數比例多已在20%以上，美國在1999年的調查中，更高達40%以上! 台灣上網的人數已由1994年不到總人口的0.4%，增加到1997年的166萬，佔總人口的8%，而1998年底，我國更統計出上網人數已突破了300萬，幾近總人口的15%，1年之間竟有100%的上網人數成長率，然後再快速增加到2000年的640萬，佔總人口的31%，由此可知網路的經濟影響力了。

由於政府大力促進網路的使用，使得我國在使用網路的普及率已經相當高了，這對於電子化政府的實現，提供了相當良好的環境。若政府能夠善加宣導電子化政府的便利性，則電子化政府將使得政府致力於提升行政效率與降低行政成本上，收到事半功倍的效果。更何況，政府的種種業務的執行成功與否，實與資訊傳播的深度與廣度有關，而網路正是最能改善資訊不足的問題，將資訊傳播給每一個擁有網路設備的國民身邊，如此才能真正創造出更有效率的政府。不過，抽象的網路究竟具有那些特性能夠改善政府行政效率與創造電子化政府，則必須進一步對其特性進行更深入的瞭解。

(二) 網路外部性

    網路外部性是網路最重要的特性，它是指網路的價值與上網人數的多寡有關，上網人數愈多，則網路的價值也愈高，而不似一般產品是由某人以某一固定價格購買並使用。正因為網路的價值是由上網人數來決定，而不是由某一位上網者來決定，故網路具有外部性。發展網路必須投入相當龐大的固定資本，但網路發展初期，由於上網人數少，這不但使得廠商收入少，也使得網路外部性無法產生。在此情況之下，若政府不給予補助並發展國家資訊基礎建設 (National Information Infrastructure , 簡稱NII) 來支持，則廠商成本高、收入少，而將產生嚴重的虧損，網路產業將不易生存、發展。

    相反地， 若在政府的支持下，讓上網人數持續增加，則網路的價值將隨著網路外部性持續增加，在架設網站的固定成本不變之下，若上網人口增加超過臨界數量 (critical mass)，則廠商的獲利將與日俱增。此外，由社會的角度來看，當上網的人數愈多，則某一資訊或知識在網上所產生的外部性將愈大，這對整體社會價值的提升是相當有利的。因此，由於外部性的存在，網路不祇可以使整體社會利益提高，也能使廠商在經歷了初期虧損之後，能夠享受到相當龐大的利益。

    網路的發展，就網路外部性來看，若上網人數越過了臨界數量，則其效益將可同時體現在廠商與整體社會之上。由於網路的投入成本大部分是固定的，若某一網路沒有塞車的問題，則網路的收益將會隨上網人數的增加而不斷增加，上網人數愈多，消費者與廠商由網路獲得的相關資訊與服務也將愈多，因而愈願意使用網路，網路的商機與利潤因此將是難以估計的。不過，在網路產業轉虧為盈之前，政府應該扶持網路發展到何種上網人數規模，則是另一個值得重視的課題。3

    網路外部性除了使得網路產業的商機無限以外，對消費者與傳統廠商而言也有相當重要的外部效益，前者稱為消費者的網路外部性 (consumer network externality)，後者則是生產的網路外部性 (production network externality)。消費者的網路外部性是指，當上網人數愈多，則網路中的各項訊息與服務也就愈豐富，而這些愈來愈多的知識與服務並不是單一消費者產生的，而是由於上網人數增加所產生的，而這些因為上網人數增加所產生對消費者有利的事物，便稱為消費者的網路外部性。生產的網路外部性則是指，廠商之間可以利用網路從事聯繫工作，使彼此的資訊與交易順暢，而這種優勢將因為上網廠商愈多而更為明顯。最重要的是，政府是一資訊密集的機構，而許多政府的業務與資訊傳遞又具有公共性質，常常與民眾有關，因此若能發展出良好的網路系統與內容，則政府的網路外部性 (government network externality) 必定十分深遠與重要。

    綜合來說，網路外部性的發生是網路最大的特色，這也是為何許多經濟學者或廠商看好網路產業的原因。由網路所誘發出來的各種服務，如電子商務 (e-commerce) 與家庭網路之所以被看好，乃因為網路外部性提供了這些產業無限的商機，也把傳統受限於某一區域內的服務業帶向另一個境界，使得服務業也能夠發展到全世界，產生了無國界的商機潛力。

    就政府來說，電子化政府的建立除了善用網路外部性所帶來的好處以外，也必須注意到網路外部性的效果必須在有許多民眾使用與參與之下才能體現出來。無可諱言地，網站要能吸引民眾進入與使用，內容是很重要的。當然，網站的頻寬也很重要，否則民眾也是會不耐久候的。因此，要發展電子政府，必須多注意網站的內容，最好能夠聯結到各級網站，如由中央政府一直到村里辦公室，如此才能提供民眾類似企業一次購足 (one-stop-shopping) 的整合服務體系；各種公共服務事項儘量力求能在網上完成，並給予最快速的回應。如此，將能在最短期間吸引最多的民眾上網加入，而將電子化政府的功能提升至最高。

(三) 減少資訊不對稱

網路不但能創造出外部性，其在實際應用上更能改善資訊不對稱與減少交易成本，在此首先探討資訊不對稱 (asymmetric information)的問題。資訊不對稱是指兩造之間，對於某一事物所擁有的資訊數量不同，若有一方所擁有的資訊數量多於另一方，則資訊不對稱發生。在此情況下，擁有較多資訊者，可以利用此優勢，來謀取利得。例如，購買電腦時，由於廠商對於電腦設備知之甚詳，但消費者卻可能不甚瞭解，因此買到貴且不良的電腦，蒙受損失。有關資訊不對稱所造成的各種損失不勝枚舉，資訊不對稱因此成為保障交易雙方權益所必須考量的重要問題之一。4

    經濟理論顯示，資訊不對稱將有可能產生隱藏訊息的逆選擇 (adverse selection) 與隱藏行為的道德風險 (moral hazard)兩種情況。前者乃一方事前不完全瞭解某一事物的實際情況，故以一般情況作判斷，而造成比一般情況為佳的事物被低估，比一般情況為差的事物卻被高估，致使優於一般情況的事物離開市場，劣於一般情況的事物充斥在市場上，形成劣幣驅逐良幣的現象；後者乃資訊不對稱使交易的一方於事後隱瞞或偽裝，而沒有確實遵守交易契約，造成另一方的損失。

    網路因為能提供消費者或廠商更多的資訊，而能消除或減少資訊不對稱的問題。不過值得一提的是，道德危機大多來自於人為的事後有意行為，如全民健保的開辦，使得許多不常看病的人為了貪小便宜，而有病無病地都到醫院診所就診，使得政府的健保支出加重。正因為道德危機來自於人為有意的行為，即使事前資訊完全，契約仍可能因為一方事後故意不遵守而遭到破壞，在此情況之下，網路也無法對這樣的行為作出較完善的改善。但是，對於事前資訊傳遞的逆選擇方面，則有較佳的發揮空間，因為逆選擇的改善只需要對既有資訊作較多傳達即可，因此以下主要將針對逆選擇進行分析。

    在經濟學研究中，逆選擇最典型的例子就是中古車的檸檬市場 (lemon market)。5顯然地，有關於中古車的各項性能方面，賣方的資訊明顯多於買方。在此情況下，賣方便可能會蒙騙買方，將性能不是很好的中古車以高價賣給消費者。另一方面，由於買方對於中古車市場不瞭解，便以一般中古車市場的平均價格作為購買中古車的依據。在這樣的情況下，中古車市場中性能好的車子將因為交易價格不高而退出市場，但性能較差的車卻能夠賣得很好的價格，消費者買到的因此往往是性能不好的車子。這樣的風評使得人們調降中古車的價格，但這只會使市場留下更高比例的低劣中古車。這就是為何中古車市場總是充斥性能不佳的車子及許多消費者想購買中古車卻不敢冒然購買的原因。

    但是，有了網路之後，可以在網路上成立中古車網站，想賣車的人可以上網將車子的各種性能與保證書貼上，而買方可以針對自己所喜愛的車款與價格等條件，找尋到適合自己的車子。如此，將減少中古車市場因為賣方資訊充分而欺騙買方所造成逆選擇的不好結果，且雙方能夠分別得到最能接受的價格與車子，這不但可以提昇市場的效率，買賣雙方更能互蒙其利。這是網路在具有外部特性之外，另一個相當重要的功能。

    政府在許多決策過程與施政理念上，常常讓人民覺得無從瞭解，因而缺乏參與感與信任感，若電子化政府的觀念能夠讓大多數的國人所接受，人民與政府間的資訊將能夠更加充分的交流與溝通，則可以提高國人對政治的參與以及對政府的向心力，更能加強我國民主化的傳播與涵養。此外，政府許多公共工程招標，大多屬於金額龐大的案子，但常常發生黑箱作業、內神通外鬼、及圍標等不良狀況出現，不但使政府的聲譽受損，更浪費了大量的公帑，這對於目前財政吃緊的政府來說，更是一大打擊。但是，若政府在切實執行公開招標之外，也能讓民眾對於政府使用公款產生信心，利用電子網路公開招標，將所有過程予以公開化與透明化，如此將使政府、參加競標廠商、以及關心政府的民眾之間，資訊不對稱的問題減至最低。這樣不但可以降低所需工程款，更能使民眾對政府產生信心，電子化政府的建立因此有其必要。

綜言之，網路改善了政府與民眾之間的資訊不對稱，使得民主化得以加強。政府機關內部的資訊不對稱也能以網路加以溝通，如此不但省時也省錢，便可改善政府的內部管理。當然，網路對於政府分權化的影響力絕對是正面的，其使得資訊更能由下而上傳遞，上層政府也能很快瞭解地方民眾的需要。

(四) 降低交易成本

有關交易成本的研究，最早來自於 Coase (1937)。他認為許多組織，尤其是企業的產生，乃是為了降低交易成本。因為當一群人結合開設一家公司，彼此分工合作與互相交換意見，可以對外因規模經濟而減低原料成本，對內則因為整合而減少溝通不良的問題，交易成本因此可以降低。

網路的另一個好處就是能夠減少交易成本。交易成本的範圍相當廣範，最典型的代表就是貨幣的出現，其實就是因為交易成本的考量。因為若不使用共同的交易媒介──貨幣，則社會所有的交易都必須以物易物，且必須是彼此都有想要購買對方財貨的慾望。在這物物交換經濟之下，社會的交易成本太大，交易的數目與市場範圍也將難以增加，故有了貨幣來解決交易成本的問題。在日常生活中，如外出購買民生用品所需花費的購物時間與交通成本，都是交易成本的一種；又如一位失業勞工到處寫履歷表及打電話所花費的時間、電話費、及履歷表的購買等，也都是交易成本。凡此，在在顯示人類的生活中充滿了交易成本。對於政府而言，至少就交易成本來說，政府可以利用網路來設計各種網上業務，如此可以提昇公共服務的選擇性與效率性，不但可以減輕公務人員的工作負擔，更重要地，可以減少民眾必須親自洽公的不方便性，因而提高政府運作的效率性。

網路的特點就在於若大多數人都已經上網，則網路中的資訊與服務將會不斷增長，這可以使日常生活中許多交易與學習所需要的成本都可以減到最低。例如，某人想要學習有關網頁設計，可以由網路學習製作網頁，這不但不需要外出找詢補習地方，也省下了補習費；又如台北市政府的網路若廣受市民的好評，則市府許多相關政策宣導就不需要大費周章地到處辦說明會或印製手冊，甚至於可以由上網市民的留言，達到市府與市民交流的重大功能。因此，網路的發達，可以讓你坐在家中便能知道天下事，更能處理生活中的許多問題，自然就能夠減少許多不必要的交易成本。

為了對網路交易能夠有更完整的瞭解，以下我們將分別針對消費者與生產者上網可能產生的各種交易成本與可能遇到的問題予以分析。消費者使用網路的交易成本基本上有以下六大項:

    (1) 接近成本。實際上要接近、使用網路的成本 (包括交通成本)。

    (2) 時間成本。使用者接近與使用網路所花的時間。

    (3) 儲存成本。保持相關資訊的成本。

    (4) 調整成本。為了獲得網路的各項服務，消費者所需要調整或學習使用網路的相關成本。

    (5) 資訊成本。要獲得網路上各項產品特性、產品價格、產品使用方法等所需支付的成本。

    (6) 精神成本。消費者使用網路所必須經歷的各種精神層面的壓力，即為精神成本。

以上六項可能的交易成本中，在易達性方面，網路可經由既有的電話線 (或有線電視線路) 來使用，因此一個人或家庭，只要有了終端機及數據機，即可使用網路的相關服務，因此相當便利，也不需面對交通擁擠的問題。在支援程度方面，網路所支援的各項服務可分為深度 (depth) 與廣度 (breadth) 兩個層次，前者是指網路所能提供服務的多寡，後者是指能有多少方式可以得到相同的服務。以目前網路的技術發展，其所能提供的服務是相當多的，生活中的各種大小事都能服務，故支援層次與程度應該都是優於傳統方法。

但是，目前我國消費者在使用網路時，常有塞車的現象，這使得網路的資訊與服務的及時性受到了相當的限制。其次，我國撥接網路的費用並不低，因此使得許多使用網路者不願花更多時間來使用網路。在2000年3月8日消基會所公佈的消費者「ＩＳＰ網路服務品質調查結果」，6 消基會針對4,261位網路撥接及228位固定方式聯網用戶進行網路問卷普查，結果顯示: 在網路使用者的上網撥通滿意度上，整體不滿度為23.5%；在下載檔案速度上，整體不滿意度為48.7%；閱讀網頁速度上，整體不滿意度為33.6%；連線費用滿意度上，整體不滿意度為62.8%；續用意願上，整體不確定續用比率為46.6%；在使用者忠誠度方面，續用1年以上者佔54.5%。這些結果顯示，上網已成為民眾生活的一部分，但網際網路業者的服務仍有許多可以改善的空間。

    在生產者的交易成本方面，目前最廣被討論，且被預期未來具有無窮商機的電子商務是最好的例子，其對通訊業、金融業、及零售業的影響最大，而這些行業的產值幾佔我國國內生產毛額的30%，但電子商務更重大的影響在於其可能改變整個既有的生產體系與經濟活動型態。因為電子商務將使企業與消費者間 (business to consumer, 簡稱B2C) 或企業與企業間 (business to business, 簡稱B2B) 的隔閡消失，而使彼此能直接進行交易。因此，電子商務所能提昇的經濟效率是相當明顯的，尤其是B2B 的交易成本降低，因為:

(1) 電子商務的營運成本，除了固定成本可能較高外，其一般的網站維護等變動成本並不高，故營運成本較低。

(2) 電子商務因為是買賣雙方直接面對，其交易強調及時性 (just-in-time)，故廠商較能掌握市場所需要的產品數量，因此能減少存貨成本。

(3) 電子商務的各項產品的相關訊息都放置在網站上，資訊完全是公開的，資訊不對稱將較低，因此能提高交易的效率，避免逆選擇問題。

(4) 在資訊發達的時代，消費者心聲與售後服務相當重要，有了電子商務，消費者能更直接與廠商互動其需要之服務，廠商也由消費者的登錄時間，來依序服務有需要的消費者。當然，電子商務可大量減少購買者購買物品所花時間的機會成本，也不需要來到現場進行交易。

(5) 電子商務若是販賣一些技術的軟硬體設備，那麼廠商或消費者可藉由電子商務購買其所需要的各種技術，以提昇其自身的競爭力。

由電子商務的發展來看，因它可節省的交易成本相當地大，故使得電子商務市場蓬勃發展。不過，電子商務仍有相當多的問題，如交易保障制度的建立，以避免有一方蒙受交易損失；交易法則的制訂，因為電子商務的各種特性迴異於傳統的商務交易方式；課稅問題，這也是相當多經濟或商業法學者所研究的問題，因為電子商務的隱密性頗高，且常是無國界的，因此如何對交易課稅，該向那一方課稅，及何國有課稅權利，都是目前難以解決的問題。因此，電子商務雖然能減低經濟活動的交易成本，卻也面對了許多未解決的問題，如何進一步明確訂定電子商務的遊戲規則，並改進電子商務的各項技術，是未來電子商務所必須努力的方向。

    對政府來說，使用網路來建構電子化政府，可以降低交易成本嗎? 至少就以上對於消費者與生產者來說，應是肯定的。因為電子化政府若完全成形，則民眾不需事事親自到公家機關洽詢、辦理，而只需要利用網路來查詢所需的資料，同時民眾也可以利用網路繳稅並給予公務機關各種建議。對企業而言，可以利用網路來查詢相關政府法規、尋求政府輔導、及繳納相關稅金等。政府本身更可利用電子化政府的相關網站，從事政策宣導，如此不但效果佳也能省時與省錢。因此，由交易成本的角度來看，電子化政府將可以大量省下民眾、企業、以及政府本身大量的交易成本，從而提昇各方的效率，使我國的競爭力更上一層樓。

    綜言之，由於網路具有特有的外部性、減低資訊不對稱、以及減少交易成本等優點，因此目前許多跨國企業已經網路化 (cybernization) 而出現了所謂的「虛擬企業」(virtual firm)，亦即企業的核心協調部分仍然存在，但是其他有關生產與管理部分，則以轉包 (subcontract) 或外包 (outsource) 的方式，由其他廠商來執行。最典型的例子就是耐吉 (Nike) 公司，該公司既不負責生產，也不從事銷售工作，可以說是將企業網路化的極致。雖然電子化政府無法完全與企業的運作方式相同，但就地方自治的精神來看，若電子化政府真能完全實現，則中央政府的功能將著重在協調與負責有關的國家大政方針，其他的各項地方事宜，便可委由地方政府執行即可。若這樣的論點真能實現，則「虛擬政府」(virtual government) 也不是無法實現的夢想。最後，一個政府欲在資訊時代與國際競爭之下尋求突破與改善，則電子化政府的出現，不但能夠重塑政府形象，還能提昇行政效率、減輕公務人員負擔與政府開支、增加民眾參與政治、及保持政府彈性與溝通管道，電子化政府因此是未來政府必須努力實現的目標。

四、各國政府電子化的過程與經驗

    以國際貿易為主的我國，在加入世界貿易組織後，必須將大多數的產業與市場予以開放，這樣將使我國面臨更大的國際競爭壓力，為了幫助企業面臨競爭與政府節省開支，電子化政府成為新政府上台以後，政府再造重要的規劃方向。在已開發國家中，各國政府為了加強自身的競爭力，不但競相投入國家資訊基礎建設，也對政府本身的競爭力多所努力。畢竟在企業不斷網路化與電子化之下，政府本身的運作也必須跟隨上腳步，否則將無法達到民眾、企業、以及國際貿易競爭下的要求。因此，各國近年來皆倡行政府部門電子化，電子化政府成為各國政府提高效率與競爭力所不可或缺的，其中美國、新加坡、芬蘭、以及日本等國，都是以科技發展見長的國家，因此在實行電子化政府上也頗有成效，值得作為我國發展電子化政府的借鏡。

(一) 美國

1. 美國聯邦政府推動國家資訊基礎建設

    雖然美國在 1993 年推動的「國家資訊基礎建設」(NII) 並不是完全針對政府電子化目標所設定的。但是，NII 的提出揭示了美國政府重視資訊網路的發展，決定利用政府的力量來奠定資訊網路的基礎，以促進網路的發展與普及化。唯有當網路廣為應用，個人、企業、乃至政府的電子化目標才可能成功。美國政府先後在1993年2月與9月，分別提出了NII 計畫的目的與策略。在目的之中，就強調利用NII 建設，以使得各級政府的建設更為開放，便於民眾參與民主政治。在策略之中，更有保障資訊能公平、廉價地提供給國民與政府，並改進政府採購政策 (行政院資訊推動小組，1995)。這都在在顯示，NII 計畫不但使得網路時代的來臨，也提供政府電子化良好的基礎與環境。

    1993年美國正式推動NII計畫時，其中政府電子化更是NII行動綱領中最重要的一環 (傅冠瑜，1999)，希望利用電子化與網路化，能夠對於美國整體行政革新取得顯著效果。當時高爾副總統所提出的「運用資訊科技改造政府」(reengineering through information technology) 報告中，希望運用現代的資訊與網路科技來建立電子化政府，可以讓民眾隨時取用政府資訊，在電子化政府這樣的虛擬組織 (virtual organization) 中，民眾與政府之間能夠有更多的互動與瞭解。NII 應用計畫中，與行政革新及電子化政府有關的計有:  

    (1) 建立全國性電子福利支付系統。

    (2) 建立整合性的電子化基礎架構，以使民眾能一次取得各種的政府服務。

    (3) 建立跨機關的稅務檔案管理、申報、及納稅處理系統。

    (4) 建立全國性執法及公共安全資訊網路。

    (5) 建立政府的電子郵件系統，以方便民眾與政府之間的雙向溝通。

    (6) 建立國際貿易資料系統，以加強對於工商產業界的服務。

    (7) 建立全國性環保資料指標系統。

    由這些應用子計畫可知，電子化政府可以節省民眾與政府許多時間，更能加強政府與民眾、產業界的溝通機制，這對於政府行政效率與政治參與有著重要的影響。

2. 美國地方政府電子化概況7

    資訊技術也已給予地方政府在重新規畫其運作與行政服務效率新的契機。例如，美國奧勒崗州的薩倫市 (Salem)，其政府的採購皆以電子化競標系統為之，這大幅減化了計畫要求 (request for proposal, 簡稱 RFP) 與競標過程。在加州的橘郡 (Orange county) 與棕櫚泉 (Palm Springs) 也有類似的機制。自動化的資訊體系對於保護有孩子的家庭、醫藥看護、及社會福利等，每年皆可省下數百萬美元的開支。

    在美國，有財務壓力的都市與州，可以資訊技術來節省下大量的成本。例如，洛杉磯已建立起指紋辨識系統，來認定是否可以接受社會福利，數月內省下數百美元。明尼蘇達州的聖保羅市 (St. Paul) 使用電子密碼卡，俄亥俄州發展出可以辨認身份的智慧卡，包括數位駕照，並讓擁有者可以登記其交通工具及在公共收費亭繳納各種車費。紐奧良 (New Orleans) 利用自動的聲音回應系統，來處理市民每日約1200通有關各項政府業務的詢問。鳳凰城 (Pheonix) 已經發展出一套完整計畫，利用電腦來處理對於私人部門的服務。夏威夷使用公有終端機的線上系統，以便利民眾對於相關法規的瞭解、電子郵件的使用、及留言板可以寫下對市政的建議，這與亞歷桑那州鳳凰城的電子系統類似。阿拉巴馬州的使用影像系統來掃瞄出生證明，並可支援公告，如此可以降低協尋成本。肯塔基州利用人工智慧來幫助政府公文傳遞的加快，如稅務調查、證照補發、及一般審查格式，使得民眾洽公的等待時間由4小時降到不到半小時。佛羅里達州的傑克遜維爾 (Jacksonville)，則利用網路以改善其租稅制度。諸如此類，還有許多的資訊技術可供政府利用，以改善行政效率，提升人民的生活方便與福祉 (表2 )。

(二) 芬蘭

    芬蘭是世界上網路與行動電話普及率世界第一名的國家，目前芬蘭人正企圖以首都赫爾辛基為起點，打造出世界上第一個全方位的網路城市。芬蘭人為何這麼熱衷於網路多媒體? 又為何能發展出這麼多資訊與網路方面的第一名呢? 套句目前在台灣相當流行的大哥大品牌 Nokia 的一句廣告術語: 「科技始終來自於人性。」這正是芬蘭人對於高科技產品的基本看法，而Nokia 正是目前世界上最大的手機製造商，且正是來自於芬蘭。

    在芬蘭，人手一支大哥大，手機不只拉近人們彼此的感情，更提供了各種資訊，如電子信箱、行事曆、及傳真功能。在這裡人們逛街購物時，身上不需帶一毛錢，一張信用卡將可以解決芬蘭人食衣住行各方面的費用，而這些支出與銀行借放款，皆利用網路一次解決，正因為如此，芬蘭在電子商務的發展競爭力也是世界第一 (表3)，而在公共場所與圖書館中，充滿了各種免費的網路設備，供給居民隨時探詢各類資訊。

    芬蘭為何能創造出網路都市並能在多項高科技發展上獨佔鰲頭呢? 這是因為芬蘭人相信科技是一種工具，它可以使生活更為方便與自在。因此，他們樂於嘗試新的科技，這就是芬蘭人獨特觀念與人文氣質。除此之外，芬蘭很早便發展電信相關產業，使得芬蘭在發展高科技產業上能夠佔好更好的位置，免除過多的競爭對手，同時能夠使人民及早認識並學習網路等高科技產物。除此之外，芬蘭的電信市場不同於其他國家或地區，從來沒有獨佔與壟斷的問題，目前有46家電話公司，這個數量甚至超過歐洲其他所有國家電信公司的總合。正因為競爭激烈，使得芬蘭電信技術得以不斷推陳出新，甚至進一步超越其他國家的技術水平。

    有了網路化的社會與技術領先的電信事業後，不但使得芬蘭人享受方便的生活方式，更以其資訊產業的能力，發展出蓬勃的國際貿易，使其國家或都市的經濟發展得以綿延不絕。可以預見的未來，芬蘭人不但可以繼續享受科技生活及自身特殊的人文色彩外，更可以靠科技的進展，享受資訊所帶來的經濟效益。

    赫爾辛基兩千年計畫 (Helsinkis Arena 2000) 是全球第一個成功的網路城市計畫。事實上，「網路城市」已發展出二種概念建設。一是如赫爾辛基一般，透過網路硬體建設，操控各種日常生活實體功能。另一種型態則是建置大型網站，再切割成不同區塊，供人們上網進入達成特定目的。在網路應用普及的趨勢下，兩種型態的網路都市正迅速穿透深入實體世界。

    赫爾辛基2000年虛擬城市計畫，發起人林都立Risto Linturi 在世界資訊大會中，向全球人展示目前赫爾辛基虛擬都市全貌，它在真實的城市中建構一個透過網路運作生活的機制，人們可以透過網路做任何事情，居民不需要出門，透過數位傳輸就可以達到各種目的。8

    Linturi從1983年擔任管理顧問迄今，被視為芬蘭最有影響力的資訊科技專家之一，為許多芬蘭科技顧問公司董事之一員，並擔任數家芬蘭大公司與跨國組織的未來學顧問。他曾指出，赫爾辛基虛擬城市計劃不一定要花掉登陸月球成本的2至3倍，但能得到登陸月球般的成就感，不僅恢復了芬蘭人的信心，也促成企業界彼此敞開大門合作，透過行動電話讓虛擬城市和實體都市生活密切結合，讓生活更方便滿足。

    赫爾辛基兩千年虛擬城市，不但是世界上第一個網路虛擬城市，也是成功的虛擬城市。〈天下雜誌〉曾經報導過這個虛擬城市，根據天下雜誌的報導，赫爾辛基虛擬城市，將真實的赫爾辛基城市中的每一街道、每一棟建築、以及市政府的各項服務都搬進網路，打造成一個網路中的城市。從網路進入赫爾辛基虛擬城市之後，可以看到這個城市面對波羅的海的市集廣場，也可以看到市政中心。同時可以讓市民不用出門，就能夠從網路中進入市政府報稅。

     出門前，也可以從城市網路，先察看電車開到哪兒了，免得等候太久；如果在電話中找不到年邁的母親，也可以到隔壁鄰居家門口，按一下電話視窗，請鄰居幫忙察看。赫爾辛基虛擬都市的全貌，螢幕上可見模擬市區道路、街景的車輛往來的環境。應用上是當你移動到某一戶人家時，行動電話便自動讓對方電話響起，達到聯絡的目的。也可以和計程車聯繫，在車子距離家門口數分鐘前及時出門坐車。Linturi認為，市區內的路標設計並不聰明，大家看路標走路還是很容易迷路，透過虛擬城市棋盤式的指引走來更方便。路燈設計也可以與行動電話電波結合，在人人都有行動電話的理想環境下，如果路燈感受不到行動電話電波，路燈可自動熄燈，還可以節省不少能源。至於目前最熱門的藍芽 (blue tooth) 技術，行動電話未來可取代信用卡而有付費功能，也可與家電產品和建築物保全系統結合。這些都是可能實現的，不過在打破人與人之間的藩籬後，個人隱私的保護格外重要，而如何增加人與人間的信任和安全感則是科技繼續發展的重要動力。

(三) 新加坡

   新加坡是亞洲四小龍之一，新加坡在許多方面與我國有著相當多的類似之處。在地理位置上，新加坡與我國皆位於亞太地區，且分別是東南亞與東北亞的交通樞紐；更重要的是，新加坡與我國一樣，主要語言與執政者都是華語與華人。新加坡與我國在各方面的條件與背景皆相當，但不同的是，新加坡無論在國民所得、行政效率、及國際化的腳步方面，皆在我國之上卻也是不爭的事實。

   過去30年，新加坡之所以能夠吸引大量外資以支持其出口導向的發展策略，在於高效率的基礎建設計畫與執行。但在國際化的潮流下，國際競爭日劇，這使得新加坡必須面對新的競爭挑戰，為了維持國家競爭力，新加坡當局意識到必須在現有的技術與建設基礎下，致力於發展更新、更好的資訊傳播技術，它包含了資訊與通訊兩大產業，以便將整個政府予以電子化。

   新加坡政府的努力與具體成果可分為三部分: 公民服務的電腦化、電信事業民營化、及公民營企業的大量使用資訊設備。在公民服務系統電腦化方面，新加坡在1981年開始改善公部門對民眾與廠商的電腦化服務。在民眾服務方面，政府利用中央個人資料系統來彙集所有民眾個人的相關資料，並有自動登錄系統來隨時更新相關資料，這節省了先前民眾查詢相關資料三分之二的時間。在廠商方面，為了配合資訊技術2000年計畫，新的國家資訊基礎部門於1991年開始運作，使國際與國內商業活動更為便利，並使得電腦能將家庭、辦公室、學校、及工廠相聯結，更便於資料的傳輸與找尋。

    在公民營企業使用電腦設備方面，1992年的調查便已發現84%以上的企業體已利用電腦來處理日常公司業務。同時，新加坡電信公司已完成了與其他地區網路的聯繫，這使得新加坡國內的廠商得以與140國及25,000部電腦網路下的3,000萬用戶連線。一般私人公司，以創新型態與精巧型的影像多媒體為主，創造出許多高品質的圖形、聲音、及視覺軟體，而能與各國的先進產品競爭。在公營事業中，政府將電腦化用於世界最大的吞吐港 —— 新加坡港與Changi國際機場。在海港方面，利用海港整體管理系統來設定船隻進出；在空運上，也利用同等級的資訊管理系統來改善行李與貨物的運輸，並應用到飛機起降的規畫上，效率卓著。目前新加坡已是世界上擁有每人最高的網路傳輸量與網路討論區，並是使用無線電話最高的地區，也是航運界最大的電腦化管理系統之一 (Wong，1996)。

    新加坡則是另一個發展網路都市的典範。由表4可以發現，新加坡在科技基礎與科技管理上，均遠遠高於台灣，因此新加坡欲發展電子化政府能收到事半功倍之效，而台灣卻受限網路速度過慢、應用新科技的調整不夠、以及研發經費與水準仍有待加強之下，電子化政府欲成功顯得較為困難。在這成功的背後，是新加坡的電信基礎建設、運用科技的能力、及吸引高科技人才的策略。為了打造網路城市，新加坡所有的樹木、花園、及綠地皆有電腦監控，使得這些城市的自然點綴，能夠保持健康與美麗。在道路旁，是新加坡市政府所設置的互動式資訊站，當中介紹了新加坡的各項事物，並配合聲光與音樂，使得觀看時賞心悅目。

    在新加坡，過去惱人的交通問題，也因為在1998年啟用了世界上第一套交通電子公路收費系統 (electronic road pricing)，而變得更方便、更有效率。政府可以利用每輛車上的電子卡，針對不同區段、尖峰與離峰時段、及路況，作不同的費率取價，不但可以增加收入，更可以價格來控制交通狀況。新加坡一如芬蘭，利用網路流通系統，使得新加坡人購物只需使用現金卡，銀行以客戶的存款作為現金卡的額度，使得消費者既方便又省時。其他在行政系統、醫療服務方面，無一不以電腦與網路作為溝通方式。新加坡之所以能夠從事於各項網路服務 (包括新加坡每日川流不息的國際貿易與轉口服務)，這是因為新加坡電信公司發展出全世界上網速度最快速的寬頻網路的關係。

    為了保持競爭力，新加坡致力於高科技人才的教育與在職訓練。政府不但投入了大量經費在高科技教育與高科技發展的政令宣導，更利用各種優惠與補助，將各地的高科技人才吸引到新加坡來。這不但使得新加坡的高科技能力向下扎根，更使得新加坡的高科技能力與水準始終保持不墜。新加坡為何成功，除了以上的原因，更來自於獨到的見解下，提早跨入高科技領域；也因為當機立斷，開放原本獨佔的電信事業，使得新加坡的電信技術成長很快；同時，除了提升政府的行政效率外，更利用各項網路與電子技術，將許多政府業務予以電子化，使得新加坡無論在行政速度與效益上，皆大幅提高。至於網路的速度方面，新加坡因為很早就投入於高速光纖網路之中，故其民眾所使用網路的速度是全世界最快的。

(四) 日本

    日本一直是除了美國以外，科技最為領先的國家之一，其研發經費佔國內生產毛額的比例更是世界最高，達到2.98%，高於韓國的2.89%與美國的2.05%。9這也是為何日本能夠在科技領先的原因之一。因此，日本利用科技來改善其行政效率也是相當自然的一件事。日本在1995年也響應了美國的NII計畫，提出了「先進資訊基礎建設計畫」(program for advanced information infrastructure)，其主旨在建立高速資訊公路 (information highway)，透過許多中長程計畫，將網路技術擴展到政府、企業、及民眾。日本的資訊政策與政府部門相關的部分有行政與地區資訊新政策兩者，分述如下:

1. 行政資訊新政策

     過去日本政府各部門之間，各自擁有自己的網站與系統。為了消除彼此之間的藩籬與造成資源使用無效率的問題，日本政府決定利用先進的資訊網路技術，以整合整體政府部門於一基礎之上，其目標有統一電子文書格式、建立政府部會之間與國會的互聯網路、設立特別委員會來執行行政改革、完成政府部門資訊系統發展。為達成這些目標所採行的具體措施有:

    (1) 建立政府部門之間、部門與國會之間、及長官官邸之間的資訊網路。

    (2) 規劃與民間電子化及網路化往來業務。

    (3) 推動行政公文交換及公部門群組軟體。

    (4) 設計出地方政府與民間的電子窗口。

    (5) 開發與國際通信接通的電子介面窗口。

    (6) 設定行政電子事務的改善目標。

    (7) 以電子與網路方式公開政府資訊。

2. 地區資訊新政策

     日本政府電子化的行動並不侷限於中央機關，因為民眾平時與政府機關往來最密切的應是地方政府。為加強為民服務，日本提出了地方政府電子化服務的新政策，以提高地方政府的行政效率，其具體措施有:

    (1) 開發並普及行政自動化服務櫃台。

    (2) 開發行政資訊問答系統。

    (3) 開發與普及行政IC卡。

    (4) 建構便民的管道與方法。

    除了推動中央與地方政府電子化之外，日本仍不忘加速發展資訊與通訊技術，如此不但可以維持其科技水平與優勢，更能提供電子化政府最重要的技術後盾與研發誘因。

(五) 其他國家

    許多國家也認同美國所提出的NII計畫，因為這樣的計畫不但與網路外部性特質相契合，也能提振一國對於發展資訊與網路技術的決心與能力，故如加拿大、韓國、及澳洲等國，也皆提出了許多有關資訊、通訊、及網路基礎建設的做法。加拿大在1994年提出建立資訊網路高速公路的想法，並成立 「資訊高速公路顧問委員會」(information highway advisory committee)，希望利用快捷的網路，建立高品質、低成本的資訊網路，將個人、企業、及政府結合在一起。在政府方面，提倡與推動電子化公開招標系統、利用網路繳納各種規費、以及利用電子佈告欄來傳送政府的電子文件等。對企業的幫助方面，在網路上成立商務服務中心，以單一窗口作各種服務與資訊提供，並在1994年成立300多個政府公共資訊服務站，提供民眾申辦業務、福利支出、及政府各種資訊等服務。

    至於韓國，早在1987年便已開始推動第1期的「國家基本資訊系統」(national basic information system) 計畫，目前則進入第2期，主要目的是加速資訊工業發展與改善公共服務品質，其中後者的主要方式就是推動施政業務，如戶政、稅務、及監理等業務的電腦化。比較特別的是，韓國基礎資訊建設多採民間主導，發展高速網路，政府網路則將向民間租用，利用快速與能夠儲存大量資訊的通信設備，來促進電子化政府的實現。澳洲的資訊基礎建設肇始於1993年，其成立科技委員會來評估澳洲對於網路與資訊的需求，而提出了「網路國家」(networked nation)，其有關電子化政府的策略是: 資訊科技管理、委外服務、電子化採購、跨單位行動、及資訊技術應用在政策發展等。目前澳洲政府推行電子化政府的措施為: 促進各政府機關的資訊系統互聯、推動中小企業資訊科技應用、鼓勵政府電子資料流通，以及發展各種資訊、通訊技術可用於政府運作的各種計畫與藍圖等。這些建設對於這些國家的政府電子化提供了相當正面的幫助。

五、政府電子化應有的作法與限制

(一) 應有的作法

    由以上各國的發展經驗可知，電子化政府已是各國政府在改造政府、提升行政效率的重要施政方針。電子化政府的觀念，已是繼電子商務廣被重視與接受之後，另一個因應網路時代來臨下的新觀念與新做法。由先進國家的電子化政府發展經驗可知，要發展電子化政府應有的作法為:

    首先，政府必須建立完善的資訊與網路基設施，以營造良好的網路環境，因為唯有一國的網路與資訊普及率很高，網路外部性才能夠顯現出來，否則網路使用者少，即使政府網站擁有很好的內容，若民眾不願使用也是無用的。因此，網路基礎建設的推動十分重要。

    其次，除了網路環境的建立之外，政府可分為中央與地方兩部分，其所執掌的業務各不相同，卻都是民眾所需要的，因此電子化政府不只包含中央政府，更應提倡與鼓勵地方政府以網路來拉近與民眾的距離，並提供民眾所需資訊，如此電子化政府的內涵才得以完整與完善。

    最後，電子化政府的內容也很重要，因為唯有內容切合民眾所需要，電子化政府才能夠真正成功。為了達成此一目的，除了加強政府網站的便民措施與互動之外，政府設立整合型網站是最佳的方式，此一網站是將政府各部門或各層級的組織結合在一起，彼此互通與互聯，可以提供民眾一次辦完所有公事及瞭解政府的所有施政與想法，如此內容豐富又方便的網路設計，才能使電子化政府的功能達到最大化。

(二) 可能的限制

    在強調知識經濟的今天，資訊取得的速度是一國經濟競爭力最重要的來源之一。因此，政府再造的工作便常利用資訊技術與資訊體系來強化政府效率，並提升公部門對內與對外的資訊流動性。但不可諱言地，雖然各國政府無不努力引用各種資訊科技來提振政府的行政效率，但在電子化政府這樣美好理想的背後，仍有許多問題值得我們注意並加以改善，如此才能使電子化政府的功效達到最大。

    自1990年代以降，政府引進資訊技術來支持政府再造的程度可謂與日俱增。許多國家更致力於資訊技術投資金額的增長，如近年來美國的資訊技術投資金額年平均成長率為8%，而亞洲的馬來西亞與新加坡則更分別高達23%與61% (Bhatnagar, 1997)。可見得在國際化與自由化日增的今日，各國政府為了維持自身的競爭力，無不戮力以增加資訊技術的投資來達到政府再造的終極目標。但是，許多資訊技術的投入卻未能達到預期的政府再造效果，卻值得我們瞭解與深思。

    在英國，有關資訊體系應用於該國公部門，據估計有20%的投資被浪費，若包含沒有顯著好處的資訊投資，更高達總資訊技術投入的30%至40% (Willcocks, 1994)。在非洲國家的公部門資訊技術計畫的調查中，也發現許多無法有效使用資訊設備或是減短資訊設備使用壽命的例子 (Moussa 與 Schware, 1992)。即使引用資訊技術最悠久，投資也最大的美國政府，卻也發現雖然過去12年已花費2,000億美元在資訊系統與資訊管理上，但實際的效果卻很小。加拿大政府曾試圖改善薪資支付體系但未能成功，因而損失了3,000萬加幣。這些例子都再再顯示出電子化政府立意雖好，但其成功與否仍有其風險性。因此，有必要進一步瞭解電子化政府的負面問題，這將有助於電子化政府的實行。

    為了更清楚地瞭解實行電子化政府時的諸多問題，Heeks 與 Bhatnagar (1999) 便提出了 ITPOSMO 模型，由電子化政府的改革潛力與其實際執行的負面問題間的差距來作分析，若理想與現實的差距愈大，則代表利用資訊技術來進行政府改革的成效愈小，如此自然造成資訊技術投資的大量浪費；相對地，若理想與現實差距不大，則政府改革的成效必定較為彰顯。為了比較電子化政府各項理想與實際發展狀況，Heeks 與 Bhatnagar提出了資訊 (information)、技術 (technology)、過程 (processes)、目標 (objective)、人員 (staff)、管理 (management)、以及其他資源 (other resource) 為分析重點，故稱為ITPOSMO模型。

    就資訊面來說，電子化政府理應注重正式的資訊，但實際上的政府運作卻深深受到非正式資訊的影響，如英國公共服務組織的研究發現，個人的經驗與同事面對面的交談卻是組織中平常的運作方式 (Davies, 1997)。因此，政府決策常受到關說、聽取利益團體意見、以及不公開會議等非正式資訊的影響。這樣喜好非正式資訊的決策方式經常出現在公部門，如此自然使電子化政府的效能大打折扣。其次，就技術而言，例如網路頻寬也會限制資訊傳遞的即時性。過程的問題也值得注意，因為畢竟資訊體系是由人利用資訊技術所設計出來的，而政府無論內部的文件傳遞或是對民眾的公共服務，其所面對的政府機關與民眾是相當多樣化，資訊傳遞也是十分龐大的，因此資訊技術的各種設定不見得能夠完全適合於所有關係人的使用。目標的問題更是電子化政府效能能否提昇所必須注意的，因為本質上政府是一非營利性機構，因此缺乏自利的機制，這使得電子化政府意圖實現政府再造的可能性大大減弱。又公部門的職位流動性與保障性遠高於私部門，因此即使使用資訊技術，仍可能無法達成效能政府的目標。

    在人員方面，除了以上提到公務人員較無誘因努力地使用資訊技術來改善政府效率之外，公務人員本身對於日新月異的資訊技術是否能即時地擁有足夠的使用技巧也值得檢討。畢竟許多公務員在進入政府之前，不一定具備新資訊技術的操作能力，再加上公務人員對於學習新技術可能有著強烈的惰性，這可能使得立意甚佳的資訊體系無用武之地。當然解決之道不外乎更周詳與有效的在職訓練與考核制度。至於在管理方面也很值得重視，因為政府屬於資訊密集的機構，如何能利用有效的管理方式，以使得政府內部業務能夠更具時效性。此外，公部門資料的管理是很重要的，應避免駭客或不肖者趁著管理上的缺失，盜用或銷毀政府與民眾的重要資料。最後，有關其他的資源方面，最重要的就是財政問題。因為引進新穎的資訊技術需要大筆的硬體與軟體經費，甚至人員的訓練也需要資金，因此如何能夠得到充裕的資金來支援新資訊體系的建立十分重要，妥善規劃與應用也是重要的課題。為了減輕政府支應電子化政府所需要的經費，也許政府對於較次要的行政業務可採用外包  (outsourcing) 的方式，Willcocks, Lacity 與 Fitzgerald (1997) 便發現一個英國的地方政府，將其資料中心、電信、辦公室系統等服務項目外包，共節省了17%至22%的相關支出。

    綜言之，引進資訊技術來改善政府的運作是一個相當理想的構想，目前也是各國政府所努力的目標之一。但在電子化政府美麗藍圖的背後，仍有許多值得檢討的地方，諸如資訊的引用、技術的提昇、過程的合理設定、廉能政府目標與誘因的建立、人員技能的要求與訓練、更有效率的管理制度的設計、以至發展資訊體系所需的資金考量，皆是發展電子化政府所必須省思與克服的問題，如此才能使政府再造的目標真正執行與實現。

六、我國推動電子化政府的努力與成果

    我國除了在1995年啟動了國家資訊基礎建設計劃，希望能突破上網人數300萬人，以營造良好的網路環境外，政府本身的再造與電子化，則由政府入口網站的設立最為明確，發展成果也最好。因此，本節首先將介紹我國政府發展政府入口網站的過程與成效，接著介紹我國最重要的都市 —— 台北市發展「網路新都」的具體措施與成效。

(一) 我國推動電子化政府的進展: 入口網站的建構[1]10

1.    發展階段

    我國對於「電子化／網路化政府」相關工作的規劃與推動，在加速推動各政府相關服務上網的同時，為使民眾能從網路上更迅速、有效的獲取各機關的服務，乃參照民間建置入門網站的方式及經驗，著手於網際網路全球資訊網上設置「政府網際服務網 (Government Service Network, 簡稱 GSN)」的網路服務單一窗口網站，以作為民眾與各政府機關在網路世界溝通的橋樑。11我國發展電子化政府的過程可分為三個階段。

    第一階段是從 1995年11月至1996年9月。「政府網際服務網」的網路服務單一窗口於1995年即開始建置，初期僅開放「政府機關電子資料流通總目錄」乙項服務，並以雙向溝通方式提供各界查詢。當時國內外的全球資訊網 (World Wide Web, 簡稱WWW) 尚在發展初期。該目錄係依據行政院彙整包括含總統府，行政、立法、司法、考試、監察五院及其所屬一級機關及省(市)政府可對外提供、流通之電子資料檔流通目錄，以供各界查詢應用。隨著全球資訊網的興起，各機關陸續設置機關所屬全球資訊網站。為方便各界查詢各機關網站，除原有雙向溝通的總目錄查詢服務外，開始建置全球資訊網網站，提供機關網站索引功能，並更名為「政府便民服務電子窗口」，惟此時之機關網站索引功能仍以提供靜態連結查詢為主。

    第二階段是由 1996年9月至1998年9月。乃為強化查詢功能及效率，並因應網路查詢及開發技術興起，於1996年9月開始進行「政府便民服務電子窗口」改版計畫，主要功能係引進蒐尋引擎 (search engine)及資料庫管理系統 (data base management system, 簡稱DBMS) 等技術，以期提供更有效的查詢介面。此外，並增加新的功能，如機關網頁索引、政府新聞網、電子民意信箱索引等。此階段系統的主要特色為提供動態、即時的網頁式 (web-based) 資料管理系統，並引進國人所開發的 GAIS 網路資訊全文檢索系統。

    第三階段是由1998年9月迄今。是為了迎接網路時代的來臨，政府於1997 年開始「電子化／網路化政府中程推動計畫」，配合相關子計畫的推動，首要的工作是建置「政府網際服務網」網際網路骨幹系統及骨幹系統的基礎服務，以加速各機關連線上網，進而利用網路提供服務。政府於 1997年4 月開始委託中華電信建置「政府網際服務網(GSN)」網際網路骨幹系統，提供各機關專線固接、電話撥接等連線上網服務。截至2000年10月為止，已有超過 1,100 個機關以專線或 ADSL 固接方式連上 GSN 骨幹系統，並陸續建置各機關的全球資訊網網站及開放網路服務。

2. 政府網際網路服務內容

　　配合GSN網際網路骨幹系統的建置，同時規劃建置GSN相關基礎應用服務。基礎服務項目包括「政府網際服務網(GSN)─網路服務單一窗口」全球資訊網網站之建置，電子信箱、虛擬電子信箱、以及虛擬全球資訊網主機、電子目錄、電子新聞等共用基礎服務之建設。各項基礎服務及骨幹連線服務並經逐一整合，統一透過 GSN網站對外提供連結、查詢、申辦等各項服務，GSN網站並同時整合原有「政府便民服務電子窗口」的各項功能。

　　GSN基礎服務所推動的各個應用服務系統，係針對有共通、共用性質的部分，提供共用式應用服務系統供民眾或各機關使用。與各機關業務有關的應用系統則由各機關完成網路連線後各別建置專屬網站。GSN網站則同時對各機關個別建置的相關應用系統進行分類索引及連結，以方便民眾上網使用。

　　GSN網站的資訊內容及服務功能，配合GSN基礎服務及骨幹網路計畫的推動，主要可分為網站及網頁索引基礎服務、網路共用基礎服務，及骨幹網路連線服務等三大類資訊，整體架構如圖1。除此之外，我國與美、日、澳、英等國政府入口網站內容，較常見之基本功能間的異同比較，如表5。在搜尋引擎方面，先進國家皆有提供關鍵詞等方便的查詢方式，我國雖然也有此功能，卻因為內容資料不夠即時，而使民眾查不到其所需資料。在分類索引上，我國政府網站設計較日本單頁式設計為佳，以機關別與主題別來作分類，以方便民眾找尋其所要的資料。至於在機關目錄方面，只有我國與澳洲有此設計，不過澳洲政府的電子網站可以查到所有機關與人員的相關資料，最為詳盡。至於有關國情介紹方面，只有澳洲政府網站有此內容，這不但增加網頁內容，更能使其他國家的人民藉由網路更瞭解該國的風俗民情，不失為電子化政府的另一功能，我國也已有許多地方政府網站納入此類地方民俗風情的介紹，提供外國人瞭解我國的另一良好管道。

    綜言之，我國政府在推動電子化政府方面，不論是在資訊技術 (如GSN 網際網路骨幹系統的建構) 或是資訊體系 (提供各項網路服務功能與網頁內容) 上，都展現了很大的企圖心。但未來電子化政府發展的空間仍然很大，例如在資訊技術方面，如何提供更快速的網站聯繫，以使民眾在不需要過度費時等待下，會有更大意願使用政府網頁，如此將使網路外部性發揮到最大；在資訊體系方面，除了必須加強政府網站的互動性，使政府與民眾交流更為順暢，以減少資訊不對稱的問題外，也應加強各政府機關業務的網路化與公務人員處理網路事務的能力，以使電子化政府的功能得以充分發揮，如此自然能獲得民眾的認同，而減輕政府與民眾彼此之間所耗費的龐大交易成本。若能如此，將使網路外部性、減少資訊不對稱、以及減低交易成本等優點充分顯現，而能改善人們對政府運作沒有效率的刻板印象。

(二) 台北市政府的「網路新都」計畫

     台北市是我國最大的都市與中央政府的所在地，並且是亞洲著名的國際化都市，隨著國際化與自由化的趨勢，必須面臨周圍其他亞洲各大都市的競爭，因此如何提升台北市的行政效率，以增加我國產業與跨國企業的進駐變得非常重要。有鑒於此，台北市府不斷試圖改進台北市公務人員的辦事效率，正因為如此，使得台北市近年來在與亞洲其他都市的競爭中，始終能夠名列前矛。但是，面對即將加入世界貿易組織、國際競爭更形激烈、以及改善台北市的生活品質等考量，台北市府提出了「網路新都」的觀念與想法，並希望作為施政主軸。這樣的做法，正與電子化政府的觀念相契合，故在此以台北市的網路新都政策為題，簡要介紹其發展內容與相關措施。

    由於市府瞭解到發展網路城市對於台北市的國際地位提昇與經濟活動至為重要，且也關係到行政效率的提升，故參考各國發展網路城市的經驗，欲將台北市建立成一「網路新都」( easy city )，其中的easy 便代表著人文的、便利的、舒適的網路生活，其政策措施如下: 12

    (1) 市政及服務作業全面連網。運用資訊網路及通信技術，整合市政府各機關資訊體系，並強化機關間橫向連繫管道，推動市政資訊建設委外服務，結合民間資訊業者力量，加速建設「網路市政府」，提供各項便民服務。同時，充實市府服務人員的電腦設備，建立市府網內網路，並推動課股及同仁公務設置信箱，且加強訓練市府同仁的電腦基本操作及網路應用能力，使台北市政府的每一位員工都成為可以利用網路服務市民的「網路公務員」。此外，推動市府一、二級機關建置網站，提供市民線上資訊查詢及申辦的服務。

    (2) 開辦免書證、免謄本的服務。為了要貫徹「免書證、免謄本」的服務政策，市民洽公辦事時，所有戶籍、地籍等書證謄本，只要經市民同意，即可直接透過網路查詢取得，不必再請市民前往各機關申請，減少市民舟車勞頓之苦。此外，所有申請書表均上網，並由電腦自動列印，民眾只要簽章即可，不必再填寫申請書表。

    (3) 建立市民生活網。發展九大市民生活網（市民安全服務網、市民愛心服務網、市民醫療保健網、市民福利及救助網、市民終身學習網、市民文化休閒娛樂網、市民交通旅遊網、市民社區服務網、工商服務網），讓市民利用網路與政府、醫院、學校、社區、及商家等連在一起，形成一個捷而易的市民網路，使台北市成為亞洲地區一個最容易生活、求學、就醫、就業、經商、及休閒的城市。

　　利用捷而易的市民網路，整合市政府各機關的服務流程，打破以往以政府機關作業便利性的「便官」考量，調整為以市民需求為導向，推動一次交件全程服務單一窗口，滿足市民「一次辦妥、一地辦妥」的便民需求。

　　台北市政府結合民間資源，在台北市各公共場所及社區廣設「市民資訊服務站」、「社區資訊服務站」、及像公用電話一樣的 「公用電腦」，讓沒有電腦設備的民眾、外出的民眾、或一般社會大眾，也能在需要時就近上網，享受市府的資訊及網路服務。

    (4) 打電話就可以得到網路資訊服務。建立「市政資訊服務台」及「語音傳真服務系統」，對於不會使用電腦的市民，提供以電話語音、通信、傳真、或其他管道等服務，讓市民只要用電話或傳真機，就可得到所需的資訊或由專人提供網路資訊服務。

    (5) 提供終身免費電子信箱。為了讓市民服務可以直接送到家，台北市政府要提供市民一個終身免費的電子郵件信箱，作為市民與市政府溝通的橋樑。並結合民間的力量，整合現有的有線電視系統，發展家庭視訊網路系統。

    (6) 提供3小時免費上網訓練。結合政府、學校、社區、及民間的電腦教室及資訊資源，開辦市民上網訓練服務，並免費提供市民3小時的上網訓練。配合上網訓練，辦理各項市民上網活動及競賽，激發市民學習上網的熱潮。

    (7) 開辦市民網路大學。開辦「市民網路大學」成立「市民終身學習教育中心」，鼓勵市民利用「捷而易」的市民網路進行終身學習，提昇市民的資訊素養。充實台北市各級學校資訊設備，加強老師上網訓練，落實各級學校師生資訊及網路教育，讓未來的主人翁從小就開始學習如何利用網路，並培養建設網路新都的尖兵。

    (8) 發行「市民電子身分證」。配合中央電子簽章機制，在各戶政事務所提供市民身分認證的認證服務，發行市民電子身分證，方便市政府、企業、及市民直接利用網路來洽公辦事。成立台北市民網路緊急事件處理小組，建立網路維護及安全管理機制，並結合各界學者專家共同維護市民網路的安全，確保市民權益。

    (9) 發展國際化的工商企業服務網。結合民間企業寬頻網路技術，建立台北市的高速及高品質寬頻服務網路。充實市政資料庫的內涵，在現行法規許可的範圍內，適度開放市政府的資料庫供民間資訊服務業者加值利用。

    (10) 闢建資訊網路無障礙空間。結合民間力量，於台北市各公共場所普設具有人性親和面之電腦設備，提供台北市身心障礙者操作使用，運用多媒體技術，提供更多元化之學習諮詢管道。

    由台北市對於實現網路新都的諸多政策方針來看，正是發展電子化政府的重要舉措。舉凡善用資訊技術的市府內部機關電腦聯線、電話語音設備的功能化、以及市民電子信箱的設計，皆是將資訊設備與通信技術作結合與使用。在資訊體系的建立上，也提出了網路公務員、市民學習網路課程、乃至利用網路來從事公文傳遞、教育、身份認證、工商服務等，意圖使公務員與民眾充分使用網路，以達成更便捷與有效率的公務運作與處理。以上這些政策措施如能落實，相信可以使台北市朝網路之都，台北市府實現電子化政府向前邁進一大步。台北市目前已陸續完成市民免費電子郵件、市民免費學習上網課程、及申請公文電子化的工作，並正在籌備公共資訊服務站。台北市成為網路之都、實現電子化政府的理想是可以期待的。

(三) 我國發展電子化政府的成果與現況13

     我國發展電子化政府計畫，目前已獲得了初步的成果，如政府網際網路骨幹網路、骨幹網路基礎服務、村村有電腦、里里上網通、課股有信箱、訊息瞬間通、網際網路行政應用服務、網際網路資訊安全稽核、網際網路電子認證機制。未來也希望能完成識別證卡合一，以使資訊更為完善與便民。同時，各機關全面提升網站內容與品質，以提供民眾更便捷、更充實的網路資訊服務，並讓民眾與政府網站更進一步的互動，以增進民眾對於政府網站的認識及瞭解，進而提高政府網站的使用率。此外，也規劃建置整合型政府入口網站，提供民眾網路單一窗口服務，並協調各機關陸續推出1,500項網路申辦服務，讓網路政府真正落實到便民服務工作。

    近年來，行政機關網站在數量方面有顯著的成長，目前已登錄的政府網站總數近2,300個。但是，在網站內容的更新、資料的充實及使用介面的親和性等各方面，都還有很大的改善空間。為了打破政府網站一向給民眾的刻板印象，將全面提升政府網站服務品質列為電子化政府的優先重點，並規劃以評獎的方式，透過各機關的良性競爭，讓各機關重視政府網站服務品質的提升。

    台灣要發展知識經濟，提升國家競爭力，政府網路化的速度、深度及廣度，是主要的關鍵；政府把資訊及服務上網，不僅可以大幅革新內部作業，提供民眾更便捷的創新服務，亦可建立更靈活、精巧的政府組織體系，有效節省人力，降低行政成本；同時，政府網路化釋出的大量資訊，也可提供民間資訊產業再加值利用，進而帶動國內知識產業的發展。

    政府為了因應政府周休二日及網路社會的來臨，讓電子化政府儘速上路，已於2000年12月向行政院提出新的電子化政府推動方案，這項計畫以4年為期，將在1年內推動各機關全面實施公文電子交換；2年內各機關全面上網；3年內完成公務員全面上網，具備網路應用能力；4年內政府機關自行上網查詢相關資料，不再要求民眾檢附戶籍或地籍謄本。此外，為了讓所有公務員順利轉型為e時代的「網路公務員」，同時將協調人事行政局將電子化政府列為公務人員教育訓練必備的基本課程，並調訓司處長級及機關首長等高級主管人員，激發其不斷創新進步的活力，以縮短政府與企業之間的數位落差，讓電子化政府更積極動起來。

     電子公文啟動政府速度與效率革命，是電子化政府重要的一環。因此，推動公文電子作業，並以全新的思維重新檢討公文的目的與必要性，進而創新公文處理方法與流程，讓各機關透過公文網路連結成為一個可以立即傳達訊息、溝通意見、分享經驗、及知識的數位行政系統，進一步與企業、社會、及民眾連網，以快速回應民眾的需求，有效處理瞬息萬變的新事務，強化各種危機處理能力。

    為建立「新、速、實、簡」的現代化公文處理系統，提升公文處理時效及品質，分三階段推動實施公文電子交換作業。第一階段自2000年7月開始，由行政院、各部會、及北、高兩市政府率先實施公文電子交換，各縣市政府於2001年1月加入第二階段的電子交換作業，各部會所屬機關及各縣市政府將於2001年12月底加入第三階段的電子交換作業，屆時各機關將全面使用網路傳遞公文，社會各界亦可上網直接與政府機關互連雙向收發電子公文。

    除此之外，打破公文逐級層轉的傳統傳遞方式，將公文直接張貼到網路上的電子布告欄，讓各機關及社會各界能立即、同步接收政府重要的政令，以暢通政府與政府、政府與企業、政府與社會大眾之間的公務訊息溝通管道。長久以來，政府機關處理及傳送公文的工具、方法及流程，並沒有太大的突破及創新，政府公文處理時效及品質，也常為社會各界所詬病。為提升公文處理時效，將最傳統的公文作業與最新的網路科技結合，希望創新求變，帶動各機關加速推動電子化政府，以提高行政效率及服務品質。根據世界市場研究中心 ( WMRC ) 對全球196個國家二千多個政府機關網站進行評比，以評估各國電子化政府的程度，結果我國在整體評比上得分52.5分 (總分100 )，僅次於美國的57.2分，這顯示我國的電子化政府努力已顯現相當的成果。14

七、結論

    政府再造是各國在面臨激烈的國際競爭下，欲提升本身效能的必要做法。配合高科技產業與網路技術的日新月異，使得政府再造朝向網路化與電子化，如此不但能提高行政效率，還能大量減輕政府支出。

    網路的出現不但是資訊與通訊產業的完美結合，更因為其具有外部性、減少資訊不對稱、及降低交易成本等三大優勢，使得網路風潮在改變了傳統的企業組織之後，也吹向了政府機關。雖然網路泡沫化使得網路產業的未來並不明朗，但無可否認地，網路已改變了整個世界既有的生活與經濟活動方式，因此政府也應順應此一潮流，電子化政府正是因應此一潮流的產物。

    電子化政府要能成功，首先必須提高網路普及率與速度，這也是為何各國爭相依循美國的腳步，各自提出類似NII的計畫，如此才能使網路外部性彰顯出來。我國經過多年來的努力，上網人數已於1998年年底正式突破300萬人，這樣的成果是值得高興。因為這不只代表網路使用普及化，更代表我國進入網路時代，更是發展電子化政府的最佳時機。現在政府要做的，除了建構出有內容、互聯的網站外，也要廣泛加以宣傳，以使電子化政府的效用能顯現出來。

    目前我國已逐步建立起電子政府的雛形，舉凡網站的設立、政府單位的互聯、及各項服務的建構，都在持續進行。以國外的經驗來看，我國發展電子化政府仍有很大的空間，目前可看到的問題有: 各級政府機關對資訊及服務上網的資源投入尚屬不足，各級政府公務人員的網路知識需進一步提升；應用網路提升服務品質，增進行政效率的能力有待加強；各級政府機關尚未全面建置網站，已建置網站之網上內容仍有待加強；一般資訊上網情形仍不夠完整，線上申辦服務仍不普遍，資料多未即時更新，使用者介面親和性有待加強，以及跨機關網路應用協調機制尚待加強等。因此，我國除了必須改善這些問題以外，也應如同日本一樣，鼓勵資訊與網路科技的發展，最佳的方法便是將建構電子化政府計畫，交給研發能力極佳的企業與研究團體，如此不但可以發展電子化政府，更能支持研發能力良好之高科技公司與團隊的發展，真正實現知識經濟的發展方向。

    新加坡不但發展電子公文體系，還將網路資訊科技應用在港口與交通上面，不但節省下大量的行政支出，也使得行政效率再提升。因此，我國發展電子化政府不應侷限於便民，更應該積極利用電子資訊技術，使政府許多公共事業更有效率。此外，建構如新加坡與加拿大等國的資訊高速公路也是必要的，因為目前我國網路發展最大的問題來自於網路速度過慢，這不但降低了民眾使用網路的意願，也減弱我國的國際競爭力，更可能影響民眾使用電子化政府的想法，故應積極發展寬頻網路，如此才能在這講求速度的時代，趕上時代的潮流。

    正因為網路有著三大優勢，因此電子化政府的效益將隨著政府努力與民眾投入而不斷增加，更因能使政府資訊透明化，而能使政府的行政效率提高、公共採購業務弊端減少。尤有進者，因為交易成本的下降，可以使政府的政策宣導不必支付大量成本，而民眾也可以因此更積極投入參與政治，這對於民主政治的發展絕對有著正面的意義。不過，值得注意的是，即使網路的發達使得我們對電子化政府充滿樂觀，但也不應忽略其背後隱含的問題，網路泡沫化的事實就是最好的例證，比如個人資料的保密、網路交易的安全性、及國家資料的分級管理等，都亟待立法規範與解決。15不過，較之私人網路公司樂觀之處，乃政府不是營利機構而是一公共服務部門，可以不涉及營利與消費者開發的問題。因此，可以樂觀地預期，在不久的未來，電子化政府將是各國政府運作的常態性模式。

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表1: 各國使用網路的人數比例

資料來源: 整理自 NUA 網路顧問公司，網址: http://www.nua.com/。2000年最新的資料，英國與德國來自於Netvalue、美國來自於Pricewaterhouse Coopers、我國來自於Iamasia、日本是日經BP社調查的結果。

表 2: 政府可以利用的新資訊技術

資料來源: Roche (1997)。

表3: 科技、網路與教育的競爭力排名

資料來源:《天下雜誌》，1999年，9月號。

表4: 新加坡與台灣在科技方面的競爭力排名

資料來源: 同表3。

表5: 各國政府入口網站內容的比較

資料來源: 行政院研考會 (2001)。