公共政策的形成

台灣大學森林環資學系

鄭欽龍教授

以前的社會，公共政策大多由少數政治菁英所決定，而一人決策，即「獨裁」的字面意義，就是極少數菁英壟斷決策的極致。今天仍然存在由少數政治菁英決定公共政策的社會，例如中國、北韓、古巴等。台灣在1987解除戒嚴以前也屬之。在多元化的民主社會中，無論是一項新公共政策的形成或改變既有的公共政策通常經過冗長的政治過程（political process），因為政策的改變或新創都涉及到既有利益的重新分配而影響到社會組成內的不同群體，而需要透過協商甚至抗爭的方式來達成妥協，才能產生新的政策或改變既有的政策。

多元社會的公共政策形成過程主要如下：認知問題→成為公眾議題→進入政策議程→政策定案。

認知問題

社會內在和外在環境經常改變，例如：人口增加、自然資源減少、發生天災或流行病、發明新科技、國際貿易的競爭加劇或趨緩。社會必須調整來因應這些改變，否則會產生問題。例如，1970年代以後，國產木材不足以供應台灣木材工業大量出口的需要，政府逐漸開放外國木材進口，林務局喪失台灣木材供給的壟斷力，國產材價格下跌，林務局收入減少，不足以支應其人事與業務費，甚至需向省屬銀行舉債。當時全台灣的森林管理績效低落，可想而知。此一困境直到1991年林務局由自籌經費的事業預算改制為政府核撥的公務預算，將近十餘年後才得以疏解。

反之，在以市場機制進行資源配置的情況下，環境改變會及時反映於市場供給和需求的變化，而使相關財貨的價格改變，生產者和消費者依據新的價格而很快的調整他們的生產與消費行為，以免自身利益受損。相較於市場機制，政府對於環境改變所產生的問題，需要更長的時間來認知和尋求因應之道。

問題的議題化

日常生活中有許多問題，即使報紙登的形形色色的新聞，也只是很小一的部份，但新聞談到的問題又有多少成為公眾所關心的議題？ 例如，盜伐國有林木，獵捕保育類野生動物，時有所聞，但實際上多數民眾並不關切這些問題，理由可能是：這些問題已經「司空見慣」而且與多數民眾也沒有切身的利害關係。

要使環境問題成為公眾關切的議題，第一步要使公眾意識到環境問題若不解決會損及個人和公眾的利益的嚴重性。環境教育的主要功能之一就在於提升公眾意識（public awareness）。過去，要保護櫻花鉤吻鮭，就稱它為「國寶魚」，要保護灰面鷲，就稱它為「國慶鳥」。訴諸愛國心是台灣早期提升公眾保育意識的方法。現在個人和少數團體的權益也應受尊重及自然保育的觀念普及，看待環境問題就不必再強調集體的愛國主義。

要使問題變成公眾關切的議題，相關的個人或團體必須採取遊說民意代表或社會菁英召開公聽會或記者會，甚至遊行抗議等各種行動引起公眾注意。當然，這些法律保障的公民行動也有「衝過頭」的，而被貼上「爆料」、「踢館」等負面符號。採取行動的個人或團體有四種情況：

1. 問題的受害者，採取行動可以避免繼續受害。例如，許多地方的公害自救會

2. 將問題提升成為議題而能獲益者，例如可以分配到更多政府研究經費、工程預算的個人、團體

3. 發生意外事件，例如三哩島、車諾比爾核能災害

4. 無直接利害關係而基於公共利益者，如部分環保團體

議題進入政策議程

從問題提升到議題的層次，然後再進入政治決策議程的過程如下圖：

一項議題能否進入政治決策的討論議程需視以下的因素：

1. 議題的本質：受此議題影響人數的多寡、其他團體如何看待此議題題、其感受的強度等

2. 議題動員團體的組織、大小、結構及領導者的能力

3. 議題的呈現：問題的關係人是否適當的呈現議題、決策者是否同情議題動員團體、此團體是否獲得公眾支持

4. 行動過程：議題動員與決策者的關係、此團體領袖的人格特質等

議題動員團體依其組織、與決策者之關係及議題性質（公共利益或特定團體的利益）可分成以下的型態：

1. 組織良好且有既定的管道可接近決策者，如大型工商企業團體─工業總會、工商協進會，常有政治獻金

2. 組織良好但無既定管道，如大型工會團體─電信工會、石油工會

3. 缺乏組織但有既定管道，如特定議題之環保團體

4. 缺乏組織也無既定管道，如社會上或經濟上的弱勢團體

第四類的弱勢團體必須尋求結盟，將議題擴大化，獲得更多公眾支持才有進入政治決策議程的機會。結盟的對象有：（1）相同團體，如各地公害自救會的串連，（2）關切相關問題的注意團體，如環保團體、勞工團體、人權團體的串連 。

議題的性質

議題本身的性質決定其有多少公共性（publicity）而受公眾關切的程度。議題面向廣可以擴大其公共性，但可能失之於模糊，缺少焦點。議題面向窄，雖然焦點明確，但可能獲得較少公眾的支持。

符號和議題擴大化的策略

用生動甚至驚悚的言詞、影像尋求更多公眾對議題的認同、支持、同情或害怕「身陷其境」，是常見的議題擴大化的策略。例如，用環境災害現場的照片或如「今天鳥類（受害），明天人類」的警語，尋求公眾認同。