森林資源的配置：政府與市場
台灣大學森林環資學系
鄭欽龍教授
社會由許多人組成，這些人每天食衣住行的生活需要的供給與分配，構成一個交叉綿密複雜的經濟體系。例如，這堂林政學12點10分下課後，你要填飽肚皮，不論是買便當或去餐廳，只要你有錢，就可以「伸手飯來」。你不曾種過米，但是吃了很多白米飯。這些米可能是濁水溪畔的台灣農民種的，也可能是湄公河畔的泰國農民種的，又怎麼到了你的餐桌上？如果，你想親身體驗這種複雜的體系，可以在凌晨二、三點到台北萬華的環南果菜市場見識一下。然後，再想像一下，若是這些市井小民的活動停擺了，你的下一餐在哪裡？
一個經濟體系要擔負社會三個重要的問題：(1)生產什麼？(2)如何生產？(3)如何分配？我們繳的稅，多少要用在國防？多少要用在健保？除了國防、健保，政府還要生產什麼人民所需要的？（以公益為名的彩券是人民需要的嗎？）政府辦理健保，大醫院、小診所、藥局各種醫療單位如何配合來生產「健保」？高收入的人健保費率是不是要比低收入的人多些？要不要限制每年就診次數？自負額是太高或太低？這些都與健保如何分配有關。同樣的，國有林要生產什麼？生產林、保安林、森林遊樂區、自然保護區各佔多少比重？如何規劃、管理？在區域上如何分佈？也涉及以上三項問題。
依據經濟體系內不同參與者之間的權力分布情況，有三種不同的資源配置方式，包括：市場交易、組織管理、配給。
(1)市場交易
兩方權力分布均等，在彼此兩願互利的情況下進行資源交換，如完全競爭市場。雖然，有時市場的一方有較大的議價權力，如獨占、寡占市場的生產者，或聯合工會的勞方，但一方可以拒絕交易。例如，使用木材或是使用森林遊樂區都是以市場交易方式來配置資源，如果使用者想多用，需要多付費。
(2)組織管理
一方有較大的權力，而另一方較小，在一段時間內（如法律、工作契約的存續期），兩方之間存有從屬關係，權力大者可以控制或約束權力小者。例如，政府/人民（統治者/被統治者），老闆/伙計。以下是一個與林業有關的例子。福山植物園是林業試驗所的研究中心，同時提供生態旅遊服務，讓民眾進入，福山植物園不收費，但是民眾要事先申請，並得到許可後才能進入。福山植物園申請和審核程序可參考福山網站。
(3)配給
一方有完全的支配權，另一方則無。如戰時政府的糧食配給，乾旱時政府的水源調配或前蘇聯、中國的計畫經濟體系。水資源配給的例子可以參考拙著台灣產業用水與水資源之保護一文第五節我國水利法對水權規定的分析。
台灣是以市場做為資源配置的主要方法的自由市場經濟體系（free market economy），透過市場的價格機制（price mechanism）所提供的價格訊息，讓生產者決定其生產的種類及數量，消費者決定消費的種類及數量。但有些種類的財貨及勞務無法透過市場交換而需利用政府以組織管理的方式進行分配，例如，國防、治山防洪。甚至在緊急狀況下採用配給，例如乾旱時，要求水稻田休耕，將水源分配給家庭和工廠使用。雖然，台灣以市場為資源配置的主要方式，但要成為一個有效率的市場（完全自由競爭市場）必須具備以下的條件。但實際上，這些條件未必都齊全，因此也有政府介入資源配置的條件。
有效率市場的條件：
(1) 明確而且普及化的財產權
最近一個拍賣網站的廣告詞：「什麼都有，什麼都賣，什麼都不奇怪」正可說明只要能賣的（前提是必須合法）都可以賣。明確的財產權意指財貨可以明確的劃分所屬，在法令限制之範圍內，所有者可以排除他人之干涉；必要時，亦可請求政府保障其自由使用、收益、處分其所有物的權利。
民法對所有權之規定（765條）：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」另外，767條：「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止之。」
一個社會若容許搶奪別人工作成果，則無人願意工作，這種社會豈能不亡？民法以上的規定，反映出明確的財產權對於社會秩序和公共福祉甚為重要。兩千年前慎子舉了以下有趣的的例了來說明財產權明確的重要性。
慎子曰：「今一兔走，而百人逐之，非一兔足為百人分也，由未定。由未定，堯且屈力而況眾人乎？積兔滿市，行者不取，非不欲也，分已定矣。分已定，人雖鄙不爭，故治天下及國，在乎定分而已矣。」《呂氏春秋》〈審分覽•慎勢篇〉
依據在供給財貨及服務時有無排他性，以及在消費財貨及服務時有無互競性，可以將財貨及服務分成以下的四個種類。所謂有無互競性，是指當消費同一個財貨及服務時，新增的消費者是否會減損原來消費者的效用。例如，中秋節賞月吃月餅，前者無互競性，反之，後者則有。
財貨及服務的分類
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備註：公共財不盡然是政府提供，如無線廣播與無線電視；政府提供的也不盡然是公共財，如自來水、電力。
從森林資源所提供的財貨和服務有許多是無法分割而不具有排他性，例如，國土保安、生態保育、景觀、二氧化碳減量等，這些都無法以市場機制來進行資源配置。另外，台灣森林資源大多為國有，縱使部分森林資源提供的財貨和服務，如木材、可收費的森林遊樂區，也由於國有林經營具有的公共性質，使之不能完全以市場為配置的機制，政府政策的介入亦是常有之事。
(2)
市場有數目眾多的生產者及消費者，供給或需求之一方無人可以單獨或聯合壟斷市場來決定價格與數量。反之，會形成獨占或寡占市場。
前節提及的的軍工匠首即屬寡占，而樟腦專賣即屬獨占，不論獨占或寡占都會損及消費者的利益，而讓生使產者獲得超額利潤。一個具有獨特景觀的風景區也形成獨占。中國安徽黃山，自古就是騷人墨客筆下的名勝，2005年它的入山門票是200元人民幣，相當於一般工人三分之一的月薪。誰獲利？
(3 ) 具備完整的資訊，否則會有一方（經常是生產者）矇騙另一方，而損及市場交易。
台灣一些森林遊樂區常有兜攬遊客強賣高價劣質土產，俗稱「鏢客」的商人，就是利用遊客缺乏完整商品資訊而加以詐騙。
(4) 沒有外部性，生產或消費不影響第三人。
一些財貨及勞務在生產以及消費時會造成污染或破壞環境損及他人，例如，過度砍伐森林會造成水土流失而危及下游居民的生命、財產安全。
由於實際的市場未必具備以上所有條件，一些財貨及勞務的市場價值不能切確的表示出其真正的社會價值。例如，我們大量從國外進口的木材的價格是否反映了出口國森林遭受破壞的社會成本？國家公園和一些國有森林遊樂區不收費，難道這些森林的遊憩服務就沒有社會價值了嗎？
森林法第1條明訂「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」許多森林公益效用具備前述公共財無排他性和無互競性的性質，而無法以市場做為配置這些公益效用的機制。因此，政府的組織管理就成為配置國有林或公有林的公益效用的主要方法。但一般而言，政府管理比市場機制缺少效率。
除了市場，組織管理是資源配置的另一種方法，而對於公共資源而言，政府常是負責管理的組織。政府的管理方式可以分成：政府經營和政府介入兩類。政府經營的例子有：樟腦專賣、國營的水電、石油、鐵路，銀行等。過去，還有官營（國營、省營乃至縣、市營）的阿里山、太平山、大雪山林場及羅東的中興紙廠等。由於官營事業缺乏效率，目前多數已經民營化或改為「官辦民營」。但仍有些具有公共財性質的業務還是由政府經營，如國有林、國家公園等。
另外，政府介入係指由政府試圖達到某些合於公共利益的目標，而介入由人民經營的事務。一般可分成以下三種方法：直接管制、經濟誘因、提供實質輔助。
(1) 直接管制：以法律或行政命令規範哪些行為應做，哪些行為不應做。例如，森林法第10條明訂：
「森林有左列情形之一者，應由主管機關限制採伐：
一、林地陡峻或土層淺薄，復舊造林困難者。
二、伐木後土壤易被沖蝕或影響公益者。
三、位於水庫集水區、溪流水源地帶、河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域者。
四、其他必要限制採伐地區。 」
第37條：「森林發生生物為害或有發生之虞時，森林所有人，應撲滅或預防之。」
第42條：「公有、私有荒山，荒地編入林業用地者，該管主管機關得指定期限，命所有人造林。」
(2) 經濟誘因：以低利貸款、租稅減免等補貼來獎勵人民配合政策。或者是以加重稅賦，如碳稅或空氣污染費等負面誘因，懲罰排放二氧化碳和污染空氣的行為，促使受罰者基於自利動機配合政府的減量政策。
例如，森林法第46條規定：「林業用地及林產物有關之稅賦，依法減除或免除之」，第48條：「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」
(3) 提供實質輔助：政府提供農路、林道等基礎建設，或由政府成立研究發展機構，如林業試驗所、農業改良場等，給予農民或林產工業業者技術輔導。