清領、日治和民國時期的台灣山林開發
本章介紹台灣近三個世紀在三個不同政權下的山林管理與其當時社會經濟的關係
政策的歷史取向研究係透過政策的形成、轉變乃至消失的歷史，從社會脈絡的角度來探討林業/山林開發在當時社會的角色以及與社會其他部門的互動
歷史是連續的，「現在是過去的延伸，未來是現在的延伸」，研究歷史的目的在於「知往鑑來」、「以古鑑今」，從過去成、敗的經驗學習
本章透過：（1）陳國棟的〈「軍工匠首」與清領時期臺灣的伐木問題〉、（2）李文良的〈日治時期臺灣總督府的林野支配與所有權--以「緣故關係」為中心〉以及（3）洪廣冀的〈戰後初期之臺灣國有林經營問題：以國有林伐採制度為個案（約1945-1956）〉三篇論文，探討台灣分屬清國、日本國和中華民國三個政權的林業/山林開發政策
台灣山多地少，因移民而人口增加甚快，「篳路藍縷，以啟山林」辛勤開墾是農業移民的寫照，也是農業社會的核心價值。台灣又位於歐亞間重要貿易線上。穿越不同政權時期，這些特質至今未變，而歷史上不同時期的山林開發又與這些特質有何關係？
清領時期的山林政策
明鄭1683年降於清後，台灣始歸清國，甲午戰爭，清國敗於日本，1895年簽署馬關條約割讓台灣予日本，清國領有台灣計212年
牡丹社事件後，1875年清政府派沈葆禎來台灣加強防務，清領時期的山林政策以此年明顯的分成：封禁山林（1683∼1875）和開山撫番（1875∼1895）兩階段
封禁山林
（1683∼1875）
1683年台灣歸清領，閩粵移民逐漸移入，移民開墾山林或入山伐木易造成漢「番」衝突
清政府統治力薄弱，山林易成「盜匪窩藏」之所
限制入山可減少漢、原衝突及治安問題
故有「封禁番地，犯者死」封禁山林的法令
「徒善不足以為政，徒法不能以自行」，上有政策，下有對策，地方官讓人民入山採集、捕獵、熬腦，以謀生活之需
康熙59年（1720）「郡守王珍徵收苛刻，以風聞捕治盟歃及違禁入山砍竹木者，囚繫百餘人，奸匪¡E ¡E推一貴為渠首」，1721年朱一貴叛亂
1722年亂平後，閩浙總督覺羅滿保「命附山十里以內居民勒令遷徙」自北至南「築長城以限之，深鑿壕塹，永以為界，越界者以盜賊論」
總兵藍廷珍反對，謂：「鋸板抽藤，貧民衣食所系，兼以採取木料，修理戰船，為軍務所必需」。後以立石為界，「民人私入番境者，杖一百，如在近番處所抽藤、釣鹿、伐木、採折，杖一百，徒三年」
現在是過去的延續
例子：21世紀的入山管制
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2001年國防部／內政部公告 〈人民入出臺灣地區山地管制區作業規定〉 「一、本作業規定依國家安全法施行細則第四十八條規定訂定之。」 |
古往今來
當年漢「番」界的城現在多已不見了，但是地名還留著。新店在台北盆地的東南方，南接泰雅族所在的烏來，漢人移民開發較晚。安坑（原名暗坑，意為林木蒼鬱遮天蔽日的山谷）是新店的一區，在新店溪的西南邊。從台大所在的公館搭新店客運642號或648號公車，車一過新店溪的碧潭橋往安坑的安康路（安坑路）上就有頂城、下城、頭城、公館崙（公崙）、二城、三城、四城的站牌名。還有五城，但不在公車線上。
在今天安坑路上仍然有一些軍事用地和機關。安坑過去也是伐木產材的地方，現在還留著「車子路」（運材）和「柴埕里」兩處地名。
「軍工匠首」制度
經政府特許而成立的獨佔或壟斷事業，由來既久，且甚普遍。壟斷暴利由政府和事業主（有時也是政府）分享
山林提供當時人民衣食所系及軍務所必需的資源；然因「封禁山林」，而產生由政府特許的「軍工匠首」制度
1725年（雍正三年）台灣府開始在台南設置修造戰船的軍工廠，同時「南北兩路各設軍工料館，採伐大木，以為船料，而檄匠首任之」
徵召（檄）匠首特許可入山採伐林木，供應軍工木料，但允許附帶採取樟木製腦
政府允許少數匠首壟斷樟腦供應，並分享厚利，但厚利誘使「奸人謀利，私熬日盛，法令幾不能禁」。管制經濟造成難以禁絕的黑市
「岸裡文書」提到1769年（乾隆34年）在台中東勢一帶伐木，有牌照的雖不滿額，但是招聚鋸製私料達五、六百人
1820年在噶瑪蘭三處林場伐木的工匠人數約在兩千人左右（陳國棟，1995）
清初台灣人口約1200戶，20,000人，1821年（嘉慶16年）官方匯報的全台灣民戶，計有241,217戶，2,003,861人，其中噶瑪蘭人口有42,900人（周憲文，1957 清代台灣經濟史）
若伐木工匠以兩千人來計，1820年時噶瑪蘭每22人有一人是伐木工匠
想想看：樹木砍完了，這兩千名伐木工匠和他們的眷屬到哪裡去了？他們工作及居住的軍工寮在哪裡？
富麗堂皇的樟腦局
樟腦事業的厚利才能蓋出富麗堂皇的樟腦局。這棟位於台北南門旁，南昌路、愛國西路交口的一級古蹟是日治時期樟腦、菸酒和鴉片的專賣局。戰後是財政部台灣菸酒公賣局，現在是台灣菸酒公司
樟腦局舊照
樟腦局旁的製腦廠和大煙囪
開山撫番（1875∼1895）
牡丹社事件
1871年（同治10年，明治4年）10月一艘琉球宮古島船遭遇颱風，漂流至台灣南端，遭牡丹社原住民殺害54人
1873年日本向清政府交涉，清政府以台灣生番為化外之民為由拒絕，日本因此出兵攻打台灣琅嶠（今屏東）
牡丹社事件後，1875年清政府派福建船政大臣沈葆楨來台灣辦理海防，沈葆楨分北、中、南三路開發連接台灣前山、後山的道路，移民進後山，強化防務
北路由噶瑪蘭廳蘇澳至花蓮奇萊，中路（今之八通關古道）由林圮埔（竹山）至花蓮璞石閣（玉里），南路由屏東射寮至台東卑南
1875年，沈葆楨上奏朝廷廢除漢人私自渡台、漢人攜眷來台、漢人入山之禁令，以利入山開墾。同時各路駐兵撫、剿原住民，謂之「撫番」
億載金城
11896年，沈葆禎辦海防時建造的全台第一座新式砲台，「億載金城」為沈氏題字
開發中路
「光緒元年(1875)正月初九日，吳光亮率勇自林圯埔、社寮分開兩路，至大坪頂，合為一路向大水窟，至頂城，計開七千八百三十五丈（23.74公里）有奇。二月初七復開工，直抵鳳凰山麓，躋半山，越平溪，經大坵田，跨扒不坑等處，而入茅埔，又開七千七百七十五丈（23.56公里）有奇。兩處凡建塘防八所，沿途橋道溝渠木圍宿站俱漸興修，分派兵勇，自集集至社寮、大水窟、大坵田、茅埔、南仔腳、萬東埔各隘，逐節配駐，並招撫水裡、沈鹿等三十九社男女七千二百九十有二人。現方循途漸入，斬棘披榛。此後復由茅埔越紅魁頭，過楠仔腳萬社至合水，歷東埔，越八通關，經黃祈山，於十一月抵臺東之璞石閣」（引自：連橫 1920 臺灣通史卷十九郵傳志）
萬年亨衢碑
總兵吳光亮題字立於大水窟、頂城通往鳳凰山的萬年亨衢碑為國家古蹟，現位在台大實驗林清水溝營林區內。立碑是為表彰開山撫番事業。（註：台南「明延平郡王祠」在開山路，內有沈氏為鄭成功所題之「萬古開山未有奇」。另外，統帥題「億載」，屬下總兵題「萬年」，對仗甚有趣）
過去的延續
林圯埔是南投竹山鎮和鹿谷鄉的舊名，為紀念明鄭部將林圯開發此地。林圯後來死於漢、原爭奪土地的衝突
林圯埔隔濁水溪、清水溪與彰化二水、雲林林內相望，是中部平原往山區的前哨
沈葆楨來台後始設雲林縣，縣治即在林圯埔。
竹山今日仍有一國民小學叫做雲林國小
從衛星影像地圖看中路
從林圯埔循濁水溪、陳有蘭溪很快到達中央山脈，經八通關古道，越過即抵花蓮
1980年代沿濁水溪、陳有蘭溪開闢「新中橫」公路，打算經八通關到花蓮，不過公路坍方很嚴重，到玉山登山口的塔塔加就停了。
歷史與你的林場實習
台大森林環資系的學生都要到台大實驗林參加林場實習，否則不能畢業，因為4學分的林場實習是必修課。台大實驗林在日治時期是東京帝國大學台灣演習林，設於1901年，比1928成立的台北帝國大學更早。以下介紹的是：東京帝大派右田半四郎來探勘台灣演習林的過程
東京帝大成立台灣演習林的探勘路程─中路西段
(右田半四郎)第一日由竹山至鳳凰山東側白不仔（扒不坑）溪上游野宿，次日由此出陳有蘭溪，溯溪經楠仔腳萬社（約今新鄉村）、和社（合水）各一宿，於第四日抵新高山麓之東埔社。
翌日木下知事等一行擬越新高山連嶺之郡大山（海拔約一萬八百尺）而入蕃地。右田等則隨行至分水嶺。幸天晴而得以展望預定之二地域。
次日走上歸途，沿陳有蘭溪北下，經濁水溪畔之牛轀轆（今永興村），第二天回林圯埔。
林場實習時，你就走在130多年前的「萬年亨衢」上
台大實驗林
北界：濁水溪
西界：陳有蘭溪
南界：八通關、玉山
開山撫番的評論
胡傳（胡適之父，1893∼1895年任臺灣臺東直隸知州兼統領鎮海後軍各營屯）曾就開山撫番做如下評語：
「臺灣自議開山以來，十有八年矣。剿則無功；撫則罔效；墾則並無尺土寸地報請升科；防則徒為富紳土豪保護茶寮、田寮、腦寮，而不能禁兇番出草。每年虛糜防餉、撫墾費為數甚鉅。明明無絲毫之益，而覆轍相蹈，至再、至三、至四，不悟、不悔；豈非咄咄怪事哉！」
1895年政權易主，胡傳撤離台灣，不久病逝於廈門
一百三十年後 ，你怎麼評價開山撫番呢？
日治時期林野清理
清領時期，人民取得土地業主權的方式是：墾戶向官府申請墾照後，再招佃拓墾，待拓墾有一定成果之後，再由政府至現地勘丈、陛科，即是將已拓墾之土地納入政府土地帳冊，同時發給業主「丈單」（土地權狀），政府並據以課稅
就清政府而言，未完成開墾的土地無納稅之義務，也不登錄在土地帳冊；而此類土地，人民無從由政府取得可資證明土地業主權的契字和稅單
這些帳冊以外的土地在日治和民國都造成政府與人民之間的地權爭紛
以下是清領時期的墾照
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嘉慶二十五年十月六日臺灣北路淡防分府 欽加府銜署臺灣北路淡防分府胡 給發諭戳以專開墾責成事本年九月二十九日據墾戶劉引源衛壽宗等稟請該所地方無隘把守兇番疊出人民樵牧被殺不計無處耕種緣本城有殷戶陳長順熱識墾務頗有家資茲蒙仁憲諭令陳長順為合興庄墾業戶准給論戳以衛地方深為德便諭者陳長順自備口粮資本在於合興庄等處地方開闢青山傭募隘丁建造砲櫃在要所駐紮拒守兇番人民無慮番害傭募丁佃開闢等所山林埔地田園以及大租口粮各等項概歸陳長順掌管自收租納課永為已業彌補資本報丈陛科各等情據此除出示曉諭外合行給發諭戳為此論仰業戶陳長順即便遵照須要趕緊建隘防番招佃給墾開荒為田按甲丈量就佃取收大租口粮資本有歸國課關重地方攸關毌致弛廢各宜 凜遵毌違特諭 計 開 給發論一道戳記一個 臺灣二十五年十內初六日 諭 |
歷史「包袱」：2007年「農奴」包圍林務局
以下2007年1月22日聯合晚報的報導片段
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不滿政府要收回國有林班地，農運團體「全國農奴聯盟」結合全台數千名原墾農民發動抗爭，22日出動近千人北上林務局抗議，要求政府「還我土地」，並揚言要讓「520農運再起」、「不惜流血」。原墾農民將陸續在各林班地發動抗爭 農奴聯盟總指揮陳錦松表示，全台灣至少3,000人以上的墾農和原墾農民，自300多年前至日據時代的期間，祖先便來台據地耕作至今，但他們始終拿不到土地所有權，還不時面臨林務局的法律訴訟，強行收回農地，讓農民走投無路 然而林務局認為，這些土地是國有林班地，十多年來，政府已一再讓步，發出各種補償金和協助轉業，不可能再讓步 |
林野調查與林野整理
1895年10月31日，台灣總督府發佈日令第二十六號「官有林野及樟腦製造業取締規則」
第一條規定；「無上首證據及山林原野之地契，算為官地」。此即所謂的「無主土地官有化」，凡無證據書類或墾照失效的土地皆查定為官有
這一規定不合台灣慣行過於嚴苛，引起許多抗爭，後來調整為無書類證據也可採「佔有事實認定」原則，但認定條件甚苛
〈官有林野及樟腦製造業取締規則〉部份條文
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第三條 台灣交接以前，若有清國政府之執照准伐採官地之樹木及開墾官地或熬
製樟腦者，即日後須遵地方官廳告示日期，照于左開列各項，將清國政府所發執照應赴地方官廳一併具稟呈覽。 伐採樹木列明 山林土名、位置、地區境界（添付繪地圖） 山林寬窄、樹木盡數 所伐木料有幾顆及其用處、搬運通路、運去何處 何時可以伐採 開墾林野列明 土地之名、位置、地區境界（添付繪地圖） 山林寬窄 樹木等類、樹木盡數、所伐木有幾顆及其用處、運去何處 何時可以開完 熬製樟腦列明 熬製樟腦地位置 樟林土名、位置、地區境界（添付繪地圖） 樟林寬窄、樟樹若干 熬製樟腦灶額及鍋之樹木 每灶用工人若干 每日熬製樟腦至多者若干至少者若干 樟腦搬運通路、運去何處 何時可以伐完 第四條 地方官必須查明虛實如何，允准及發給執照，如地方官 查出所稟有不確實者或不具備者，及飭其改正。 |
林野調查與林野整理
日本領有台灣後，即加強對土地的控制，總督府對於列帳的土地沿舊管理，未列帳土地，則統稱為林野
林野包括：
(1)已經核發墾照但未完成開墾（緣故關係地），
(2)未申請墾照而佔有開墾（無斷開墾地），
(3)無墾照也無佔有開墾
清領時期，第一、二種狀況的土地佔有人雖非業主，但依據台灣慣行並不表示佔有人對佔有土地無任何權利
在167045件土地申告案中，判定官有地753,091甲，民有地僅31,179甲
林野調查後，屬官有地但有人民佔有開墾者稱為緣故關係地，包括：保管林（1915年調查172912甲，政府可向保管人收租）、開墾拂下地（9212甲）、預約賣渡地（862甲）
從1914年林野整理起至1925年，台灣總督府共賣出204,912甲土地，收入5,459,860圓（摘自：涂照彥 日本帝國主義下的台灣）
日治時期山林開發與伐木事業
日本資本家在台灣獲取森林利益，先有政府為其先驅取得林地，並從事伐木，最後不論伐木、製材或貿易，乃為日本資本家所獨占
1912年完成阿里山森林鐵路，開始大規模伐木，1914年開發八仙山和太平山林場
林野面積從1907年283.9萬公頃至1942年減為221萬公頃，計減少62.9萬公頃，減幅22.1％
1921年林野分別統計，林地從1922年192.7萬公頃到1942年減為172.9萬公頃，減少19.8萬公頃，減10.3％
保安林從1906年開始調查，1911年正式成立，從1921年至1942年，保安林面積由121,770公頃增加到362,450公頃
從1930年至1940年之間，(1)國有林伐木超過造林凡38,708公頃，(2)公有林則反是造林超過伐木17,487公頃，(3)私有林伐木超過造林7,237公頃
林野面積的減少不能視之為「輕視林業」或「濫發森林」，只要伐木出於計劃且無礙保安，林地減少是土地開發可預期的的結果
（摘自：周憲文 1958 日據時代台灣經濟史 台灣銀行經濟研究室）
•以下照片來源：姚鶴年 2001 台灣森林史料圖文彙編
伐木
運材索道
集材土場
運材火車
運材火車
貯木池吊車 
大溪角板山：開山種茶
三井合名株式會社山許製茶場及茶園
桃園大溪
角板山
開山種茶
民國時期的林業政策
戰後初期 1945-1956
林政、林產分合不定，政府不同部門試圖掌握龐大的森林資源
林產管理局接收日本資本家經營的高價高蓄積的針葉林區，壟斷針葉原木
民營業者施業限於闊葉林區，是薪炭材的主要生產者
惡性通貨膨脹，官方的木材配售制度不能達成平抑材價的目的
惡性通貨膨脹
民國35年台幣面值壹圓
38年面值壹萬圓
美援經建時期 1958-1974
韓戰爆發後，美國協防台灣，除了軍事援助外，還有國際經濟合作發展委員會（經合會，現為行政院經濟建設委員會）以及中國農村復興聯合委員會（農復會，現為行政院農業委員會）兩個機構協助經濟建設與農業發展
農復會的美籍顧問季爾棠1952年提出「臺灣林業政策及方案」
季爾棠等又於1957年提出「臺灣林業建設方案」，此方案導致1958年「臺灣林業政策及經營方針」之產生
中華民國與聯合國發展署(UN
Development Program)於1965年簽訂「中華民國林業及森林工業發展計畫」之協定書
此發展計畫之目標有三：(1)檢討現行政策性法規，建議促進林業及森林工業迅速發展之措施。(2)對森林資源之經營力謀改進，特別注意集水區經營及沖蝕之防制。(3)促進林產之供需並改進內外銷市場。
從左圖可見，經建時期的伐林面積逐年增加，尤其在1965年簽訂林業及森林工業發展計畫後增加更速
下表是經建時期以四年為一的經建計畫訂出的伐木目標量及實際伐木量。
各期目標量和實際量都比前期增加。
臺灣林業經營改革方案 1975-1989
1975年6月提出「臺灣林業經營改革方案」，限制皆伐面積不得超過25公頃
方案原則為：(1)林業之管理經營應以國土保安之長遠利益為目標，不以開發森林為財源。(2)為加強水土保持工作，保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。(3)國有林地應盡量由林務局妥善經營，停止放租放領，現有木材商之業務，並應在護山保林之原則下逐步予以縮小，以維護森林資源
台灣森林經營管理方案 1990-現在
1989年林務局由「以林養林」的是業機構改制為公務預算機關，並精簡組織，農委會並於1990年公布台灣森林經營管理方案，取代原來之臺灣林業經營改革方案。此依方案的主要內容如下(more)：
台灣林業係採保續經營原則，為國民謀取福利，積極培育森林資源，注重國
土保安，配合農工業生產，並發展森林遊樂事業，以增進國民之育樂為目的
自八十七年度至九十年度四年間，每年度伐木量，以不超過二十萬立方公尺
為原則，每一伐區皆伐面積不得超過五公頃。
全面禁伐天然林、水庫集水區保安林、生態保護區、自然保留區、國家公園、及
無法復舊造林地區。
實驗林或試驗林，非因研究或造林撫育之需要，不得砍伐。
為因應國民休閒及育樂之需要，林業主管機關應積極規劃開發森林遊樂區
，充實必要之遊樂設施
為保存自然景觀之完整，維護珍貴稀有動植物之繁衍，應積極依法劃定自
然、生態保護區及野生動物保護區，並供科學研究及教育之用