永續森林經營

本文節摘自：鄭欽龍，1999，“國際森林認證制度及其對台灣木材巿場影響之探討“，中華林學季刊 32(4):495-504。(全文)

 自工業革命以來，全球森林銳減，危及自然生態，也使人類社會遭受巨大損失。有鑑於此，1992年聯合國在巴西里約的地球高峰會中宣佈森林原則(forest principle)(全文)，針對遏阻森林破壞以及森林經營提出對策。永續森林經營(sustainable forest management; SFM)是近年全球林業界回應森林原則所發展出的新經營理念(Intergovernmental Panel on Forests, 1999)，其經營目標雖然尚無定論，但可歸納出以下四項共同點(IISD, 1996)：(1)維持森林健全(forest healthy)、(2)維護豐富的生物歧異度(biodiversity)、(3)經營作業須與環境、經濟、社會文化整合(integration)和(4)重視世代之間的公平性(intergenerational equity)。

國際上目前主要的永續森林經營工作包括：(1)設置永續森林經營的準則和指標(SFM criteria and indicators)和(2)推展森林及木材認證制度(以下簡稱森林認証制度; forest certification systems)。這兩項工作彼此關連，永續森林經營準則是指考量各地森林情況，並依據森林健全、生物歧異度、自然及社會環境整合以及世代間公平等四項目標，所訂出之森林經營規則，而指標則是依據規則所設的衡量標準。此外，森林認證制度則是透過森林經營實務的評鑑，使其符合永續森林經營的目標。此制度的執行是藉由認證標章的授與而改變個別木材生產者的市場占有率，迫使生產者在可能喪失市場的自身利益考量下，參加評鑑並改善森林經營。

永續森林經營之準則與指標

    自1992年以來，已有多個區域性的多邊協議完成或正在擬訂森林永續經營準則與指標。這些區域性協議有：亞馬遜會議(Amazonian Process)、蒙特婁會議(Montreal Process)、赫爾辛基會議(Helsinki Process)三項協定，以及國際熱帶木材組織(International Tropical Timber Organization; ITTO)和國際林業研究中心(CIFOR)所提出協議之方案。

 (Ⅰ)亞馬遜會議(Amazonian Process)

    亞馬遜會議的參與國包括巴西、祕魯和阿根廷等亞馬遜流域的國家，此會議之協議案—Tarapoto proposal被認為是針對熱帶林的永續經營考量最周延的準則和指標。此案提出之經營準則強調社經層面的考量與整合，並包含全球性、全國性與森林經營單元等三種層級的準則。

    亞馬遜會議的永續森林經營準則，主張應尊重此區域的生態系特質及其他社會和文化因素，才能使環境與發展得以整合，並使亞馬遜流域自然資源達成合理的使用。此會議希望能夠達成以下具體的目標：(1)基本生活需求的滿足，(2)合理的木材及林產品價格，(3)排除貿易障礙，(4)希望其他國家對亞馬遜森林所提供的全球環境服務能給予補償。

(Ⅱ)蒙特婁會議(Montreal Process)

    蒙特婁會議是溫帶森林的永續經營準則。工作小組於1993年9月在加拿大蒙特婁設立，陸續完成歐洲以外之北半球溫帶林永續經營準則之制訂。與會國家包括：澳洲、加拿大、中國、日本、墨西哥、智利、紐西蘭、韓國、俄國、美國等。

(Ⅲ)赫爾辛基會議(Helsinki Process)

赫爾辛基會議正式名稱為「歐洲森林保護第二次部長級會議」，於1993年在赫爾辛基舉行，有34個歐洲國家參與。因受歐聯(European Union)的環境政策影響，此會議著重於生態，較少社經層面的考量。然而，有一些歐洲國家，如芬蘭，正在進行社經方面的研究。赫爾辛基會議所提出的森林經營準則和指標是延續1992年「森林原則」的具體發展。

(Ⅳ)國際熱帶木材組織(International Tropical Timber Organization﹔ITTO)

ITTO為聯合國屬下之國際組織，其成員國以熱帶國家為主，故其強調永續森林經營不能只限於熱帶林，也應包括溫帶林及寒帶林，以免失之偏頗。

(Ⅴ)國際林業研究中心(CIFOR)

國際林業研究中心是由多國合作在印尼設立的林業研究組織，也是第一個實驗永續森林經營準則與指標的國際組織。它的田野試驗已經分別在德國、印尼、巴西與奧地利的森林區進行。CIFOR認為發展出一套適用於全球森林的普遍化永續經營準則和指標應是可行的。

表1  永續森林經營國際協議之準則

會議名稱

會議協議之準則

亞馬遜會議

全球性層級

1.  亞馬遜河流域應履行對全球森林的經濟、社會以及對環境的任務(7)

全國性層級

2.  社經利益(16)

3.  永續發展的政策及法律架構(4)

4.  永續森林生產(5)

5.  森林覆蓋及生物歧異度的保育(8)

6.  水、土資源的綜合管理及保育(4)

7.  森林永續發展的科學及技術(6) 

8.  促進亞馬遜流域發展的制度性潛力(8)

管理單位層級

 9.法律及制度的架構(3)

10.永續森林生產(5)

11.森林生態系的保育(6)

12.地方社經利益(9)

 

蒙特婁會議

1.生物歧異度的保育(9)

2.森林生態系生產力的維護(5)

3.森林生態系健康及活力的維護(3)

4.水、土資源的保育及維護(8)

5.森林對全球碳循環貢獻的維護(3)

6.長期多元社經利益的維持與提高，以配合社會的需求(19)

7.森林保育及永續經營的法律、制度及經濟架構(5)

赫爾辛基會議

1.森林資源的保存及適當的增加(5)

2.森林生態系的健康及活力的維持(7)

3.森林生產機能的維持與促進(包括林木與非林木)(3)

4.維持、保存及適當提高森林生態系生物歧異度(7)

5.在森林管理下維持及適當的提高森林的生產機能(尤其是土壤及水)(2)

  6.其他社經機能及狀況的維持(3)

國際熱帶木材組織

國家性層級                     森林經營單位之層級

1.森林資源基礎(5)               1.資源穩定(5)

2.產出流量的連續性(8)           2.木材生產的連續性(8)

3.環境監控的水準(3)             3.動植物族群的保護(2)

4.社經利益(4)                   4.環境衝擊的可接受水準(4)

5.制度架構(7)                   5.社經利益(2)

                         6.實務的計劃及調整(2)

國際林業研究中心

1.森林經營具有持續及足夠的財務支持

2.生態系功能的持續

3.對森林生態系生物多樣性的衝擊減至最小

4.確保森林自然再生的能力

5.受益者/森林使用者的租賃權及使用權應受保障

6.受益者/地方群眾參與森林經營

7.明確而且成文的經營目標

8.具有整體性的森林經營計畫

9.經營計畫能有效的實行

 10.具備有效的監督及稽核，使規劃與執行具一致性。

資料來源: Countdown Forest’97 Issue 2, IISD; State of the World’s Forest 1999, FAO.

註:括弧內為相關指標的數目

 

森林認證制度

    森林認證制度主要是由森林經營者、木材生產者、消費者以及林產品品質和安全驗證者等非官方的組織所推動。其優點是，這些制度具有相當的彈性及適應性，但因其為非官方而不具強制性，故自願參與的誘因是此制度能否成功的要件。不像政府組織之獨占，是多個認證制度同時推展而不互斥的原因。非官方的森林認證制度，較官方類似制度更易達成協議。

    森林認證制度的基本策略是使獲得認證資格者可以擴大其產品的市場佔有率增加利潤，進而促使生產者能夠回應永續森林經營的目標，配合改善森林經營和木材利用的方法。由此可見，森林認證制度必須有適當的市場體系配套，否則認證制度難以進行。現行森林認證制度主要透過監督較週密的國際木材市場執行。

    目前，國際上森林認證組織或系統大致包括：(1)森林監察委員會(Forest Stewardship Council﹔FSC)、(2)國際標準組織(International Organization for Standardization﹔ISO)、(3)國家認證系統(national certification system)。

(Ⅰ)森林監察委員會(FSC)

FSC在1993年設立，其目的是促進森林經營能滿足：適宜的生存環境、社會利益及全球林業的經濟可行性等三項條件。FSC有來自31個國家的141個團體會員，會員多數是非政府組織、木材貿易、加工以及消費者組織等團體。FSC的目標在於建立以林地為檢證基礎的認證作業標準，以便查核特定之森林其經營方法是否合於認證作業標準。

瑞典在1996年有36萬公頃的森林通過FSC的認證。英國及荷蘭兩國是歐洲主要的木材輸入國，各於1996年及1997年成立了FSC工作小組。加拿大至1999年經過FSC認可之認證機構已完成1,030萬公頃林地之認證工作，這些林地90%在歐洲和北美，其中僅瑞典和波蘭兩國即佔了58%(FAO, 1999)。FSC的主要認證原則如表2所示。

 (Ⅱ)國際標準組織(International Organization for Standardization﹔ISO)

ISO 14001標準是國際標準組織的環境管理系統(Environmental Management Systems﹔EMS)，企業可依其意願自由採用此一系統。ISO的環境管理系統有三個主要原則(Shirley, 1996)。第一，必須尊重當地的法律及政府管制規令。其次，參與此系統的組織必須要有明確的環境目標，具體實行，並在實行時不斷的修正改善。第三，透過系統性的人員訓練以達成持續的環境管理。

由於ISO過去在產品標準的檢定具備長期經驗和良好的制度，而享有國際性的公信力，使其成為全球性的產業環境管理系統的重要機構。ISO透過100餘國的國家品質認證標準而形成一套自願性的審核準則，供政府及企業採用。I

(Ⅲ)國家認證制度

    在FSC之後世界各國陸續發展其國家認證系統，例如芬蘭、加拿大、荷蘭、英國、馬來西亞、印尼及迦納等均已有國家系統。

表2  森林監察委員會之認證準則

1.法規：締約者應遵從當地國法律及森林監察委員會(FSC)的準則

2.使用權應被尊重：長期的土地及森林資源的租約及使用權應清楚界定，紀錄及合法保障

3.原住民的權利：原住民擁有及使用管理其土地的法律和習慣上權利，應予承認及尊重

4.社區關係及工作者的權利：森林經營應保持並加強森林工作者及地方經濟福祉

5.森林的收益：森林經營應鼓勵有效使用森林多元化產出，以確保經濟活力及更大範圍的環境及社會利益

6.環境衝擊：森林經營應維護生物歧異度及其相關之價值、維護水資源、土壤及獨特脆弱的生態系，並維持生態機能與森林的完整

7.經營計畫：有明確的長期經營目標及達成的方法

8.監控及評估：配合森林經營的範圍和強度進行適當的監控

9.天然林：良好的原始林和次生天然林及重要的環境棲地區應加以維護

10.造林地：造林地的規劃及管理應符合FSC的準則

資料來源:Countdown Forest ’97 Issue 2, IISD; State of the World’s Forest 1999, FAO.