我國中央政府體制的現況與展望

黃錦堂*

一、前言

中央政府體制係整體社會(Gesamtgesellschaft)中具重要地位的政治次體系的權力配置與組織規定,其設計的良窳將影響與其他次體系的發展。我國中央政府體制於制憲當時為修正的內閣制;遷台以來經由動員戡亂時期臨時條款而引入與國家安全會議等的機制以及經歷威權體制的過程,而成為「雙首長制」[1]1991年以來的六次修憲,尤其19911992年有關總統決定國家大政方針以及國家安全會議與人事行政局之設置的保留入憲、1994年總統直選與1997年總統任命行政院長不須經立法院同意,以及後續之有關國家安全會議的組織法、國防法等的制定,或甚至釋字第520號解釋有關新當選之總統得經由行政院長而就已經立法院議決之重大議案之移請覆議之見解,加上1996年、2000年、2004年總統大選所呈現之激烈的纏鬥以及民眾一般均認為大選具有政黨更替之意義,我國可謂已經確立雙首長制的憲政體制。

在我國現行雙首長制的憲政體制之下,相對多數所選出的總統得絕對自由任命行政院長,而無所謂「自動換軌制度」,這是自陳水扁總統任命唐飛、張俊雄以來的實踐情形;總統也無義務在立法院籌組過半的聯合內閣或聯合政府,這是200112月民進黨於立法委員選舉後在立法院成為最大政黨而未擁有過半席次以來所建立的一個憲政實例。「少數政府」面對仍然握有法律案之審查權與預算案之審議權的立法院,儘管行政院團隊有高度的施政企圖,但總不免受到在野黨的嚴厲把關(掣肘),乃一方面意圖迴避立法院審議而在諸多案件中引發行政/立法權限爭議問題,而另一方面行政權乃企圖透過人事與資源的配置,第三方面乃嘗試透過放話、造勢、巡視拜訪等而拉抬聲勢並壓迫在野黨。但在野黨也因掌握相當的席次與舞台而反唇相譏;於是叫罵與對立四起、煙硝味瀰漫,整體社會乃不免瀰漫不安與對抗的氣氛。

2004年總統大選藍綠雙方實力差距不大,對於此一決定政權得喪的選舉,泛藍佔據大半立法院而泛綠擁有總統府與行政院,雙方無不用盡各種手段以增強自己戰力,行政/立法的權限劃分拿捏,乃更成為爭議,重大案件如陳水扁總統所擬舉辦的防禦性公投的合法性乃至合憲性爭議、行政院與中選會之間的權限劃分與指揮監督關係、立法院得否決議退回行政院所送請審議之整本預算案等。總統選舉的絕對輸贏性,以及因而之行政(此處泛指包括總統府與行政院之體系)與立法間之激烈纏鬥與煙銷瀰漫,已經影響到整體社會其他部門的運作,並引發民眾的疑懼。最新的發展為,2004320日的選舉結果,陳水扁/呂秀蓮的得票數為六百四十七萬一千九百七十票,得票率百分之五十點一一;國親聯盟提名的連戰/宋楚瑜得票數為六百四十四萬二千四百五十二票,得票率百分之四十九點八九。陳呂僅領先連宋二萬九千五百十八票,險勝零點二二個百分點[2]。泛藍的候選人連戰先生宣稱選舉不公平,包括公投綁樁、選前槍擊案疑雲、廢票太多或甚至投開計票的精確性等,而依總統副總統選舉罷免法提起選舉無效與當選無效的訴訟,並訴求政府相關單位立即、公開驗票、點票,並且組成彈道和醫療小組,調查陳總統遭槍擊事件[3]

由此顯示,現行雙首長制係總統選戰為政權得喪的攻防,本來已經是最激烈的性質,而加上政黨間的意識型態、經社基礎、自我使命、利益網絡等系統的差別,競爭更是激烈,甚至,整個社會不免捲入狂熱與紛爭,甚且因得票率的接近而延燒到大選之後。

但另一面而言,四年一次的總統直選,以及三年一次的立法委員選舉,對執政者與在野者均構成嚴厲的考驗,蓋這些係民意的最直接的表白,並構成對執政者最嚴厲的監督,且總統直選尚有其他的優點,這是不容否認的事實。

本文的目的,在指出現行中央政府體制的優缺點(第三節),並呼籲透過行憲以補強可能的缺失;若有修憲的空間,則不免將展開內閣制/總統制/雙首長制(三種理念型,得有下位類型)之對於台灣之最適宜性的討論(第四節)。在進入得失與修憲與否的討論之前,有必要對現行中央政府體制以及相關的立法院與立法委員選舉制度等,加以描述(第二節)。修憲涉及重大制度之選擇,非得停留於外國模型之單純引介而已,而須省思台灣的政經社文的歷史與結構,尤其考量立法委員的選舉制度、立法院的職權與實際的運作、主要政黨的得票率、內部構造與領導者的理念與行事風格或甚至彼此間的恩怨情仇等,此外也須考量變動中的國際與兩岸關係以及全球化、資訊化、後現代化、不斷細膩分化的世界性與在台灣的展現,此外也必須考量台灣整體而言屬於民主鞏固階段而仍有諸多民主與法治之深化必要的事實。

 

二、現行中央政府體制以及相關制度

當今中央政府體制得以「總統為權力核心」、「遭到弱化但尚有一定牽制能力的立法院」,以及實際表現上為高度的對峙與謾罵,構成三大特色。析言之,現今雙首長制的主要直接特色,在於總統任命行政院長不須經立法院同意,而且總統得無視於立法院的政治生態而為任命,而不存有「自動換軌制」;這一方面使得立法院權力大減,二則使得依國會多數而為統治的內閣制精神蕩然無存;總統已經成為權力的核心。立法院儘管享有倒閣權,但因為總統得因而解散立法院,立法委員多憚於選舉成敗風險與經費而怯戰,乃形成實際上乃鮮有倒閣的可能。另一方面而言,立法院又享有質詢權、預算案審議權、法律案審查權,立法委員個人所召開的公聽會或立法院黨團所召開的記者會等,整體而言仍然構成視聽的一半-我國平面媒體與電子媒體大多採取兩方意見併同報導的方式,使得社會呈現「砲聲隆隆」、「口水對罵」、「愈罵愈凶」的窘境;在野黨也得對重大法案以各種理由(不論合理或誇大而帶有私利性質)而予以杯葛。執政黨乃痛批在野黨之蠻橫,而在野黨則以惡詞回敬;吵鬧的朝野與分裂(分治)的政府與社會,使得國家力氣難以全面伸張,而一旦碰到選舉時雙方又個自尋找有利議題而為訴求,乃益發形成分散、對陣與謾罵,而難以細緻化討論公共政策。凡此,對於台灣之進一步有效治理的開展,構成阻力。以下進一步分析,而且係以憲政與法律之規定為主,而輔以實際的政經社文結構與行動之當前具體形成,作為整體的觀察。

(一)、總統已經成為權力的核心

現行中央政府體制的內容,為「雙首長制」,具有如下特色:

1、總統係由人民接選舉產生,係一次選舉決定勝負,亦即採相對多數制度。這理論上不排除「少數總統」之產生。2000年因有三組總統候選人而且實力相近,陳水扁先生最後係以39.4%之得票率而勝出,並在實務上享有絕對的閣揆任命自由,即為一個案例。「少數總統」原本係我國現行中央政府體制中的一大缺失,但這已因國民黨與親民黨於2004年總統大選結合為「泛藍」陣營而與泛綠對抗,而不再發生。少數總統之情形在可見未來,預料原則上不易發生,蓋泛藍或泛綠之任何一方之分裂,將導致政權拱手讓人的結果,而這是各自所不樂見的結果。

2、總統在憲政實踐上,可謂享有絕對之自由以任命行政院長,無須取決於立法院之多數。立法院儘管有倒閣權,但總統得於不信案之通過後之10日內經諮詢立法院長後而宣告解散立法院(憲法增修條文第2條第5項)。由於立法委員之選舉十分激烈(這背後主要的原因之一為現行SNTV選制,參選人「人人有希望,個個沒把握」,而且各黨之內已經產生參選爆炸的情形,在政黨之內與各政黨間的廝殺十分激烈;此外立委選舉所費不貲,而這也與SNTV選制有關),立委無不「怯戰」與避戰,即使政黨之中央黨部也未必有說服與壓迫的空間。原先憲法增修條文第3條第1項有關總統任命行政院長不須經立法院同意之立法,儘管在立法理由欄中提及須視立法院的生態而提名人選,但無論如何,並未化為條文(亦即只是在修憲之理由欄而已),從而並無實定憲法之明文規定。陳水扁總統任命唐飛、張俊雄組閣時,國民黨在立法院均享有過半的優勢,並沒有任何有權機關(尤其司法院大法官)提出任何不同的權威性決定;尤有進者,釋字第520號解釋肯認新當選之總統得經由其所任命的行政院長將重大政策移請立法院重為決議,尤其理由欄所稱新當選之總統肩負「最新民意」,似乎也局部強化總統之閣揆任命權,但筆者認為這是錯誤的見解,蓋其一則沒有憲法之依據,二則也與憲法所建立的「行政院向立法院負責」之責任政治或多數決統治的原理不符,而容易形成少數政府,最後將導致國家治理(指經由行政與立法之分工與合作)之無效率,或甚至導致嚴重的朝野對抗[4]200112月立法委員選舉之後,民進黨成為立法院之第一大黨但並未擁有過半席次,陳水扁總統任命游錫堃先生主政依然不是一個立法院過半數的席次的統治構造。

3、總統對於決定國家安全有關大政方針,並因此於總統之下設有國家安全會議與所屬之國家安全局(憲法增修條文第2條第4項)。但無論如何,國家安全會議之決議並不具有法律之拘束力,而須由行政院與立法院各依職掌與權限而完成有關的決定。

4、行政院對於立法院決議之法律案、預算案或條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,移請覆議,覆議時如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院長應即接受該決議。詳言之,行政院長無須辭職,所以得「大膽」提出覆議;而所謂「窒礙難行」之要件,十分抽象,開啟行政院方便之門當然,就此部分非無爭議,但至少迄今為止,立法院職權行使法第32條以下而為進一步的界定;此外,究竟得否「一部覆議」,以及「一部」於如何之情形下已經影響「全部」而成為整部不得提出,憲法增修條文第3條第2項也有欠明確。於民國93年公民投票法之一部覆議案的過程中,國親兩黨立委並未從程序上加以駁斥,也未申請大法官解釋。若我國原則上承認一部覆議,則這也是行政權之強化的一個表現。

5、總統的用人權很大:總統得提名考試院、監察院、司法院之院長、副院長,以及委員或大法官之人選,並由立法院經由審議之後以立法委員總額二分之一之同意為通過。從200315位新任大法官人選之審議過程以觀,立法院之審議過程簡單而草率,經由反對而刷下人選之空間不大,除非總統所提的人選有明顯資格不符或嚴重不適任的情形[5]。進一步言之,行政院長、部長、政務次長的去留,立法院毫無置喙的空間;而敏感的職位如駐外大使(不論實際的官銜名稱為何)、國安局長、調查局長、檢察總長、乃至警察大學校長,均由行政體系直接任命,相關人事人員與政策乃不無向行政院與總統傾斜的可能。我國雖然有中央選舉委員會、公平交易委員會與金融監理委員會等「獨立機關」的設置,但這一切依照行政院組織改造推動委員會的構想與立法進度最快將於民國九十五年元旦實施,在此之前相關委員均係依循既有的組織法律而由行政院長提名然後由總統任命之。於此值得注意者為,總統/行政院長/部會首長並且間接掌握了常任文官的升遷,蓋我國現行有關考績與升遷的機制之「甄審委員會」之成為只有三分之一係票選產生,考績與升遷可謂係由「首長派」所掌控。更進一步而言,我國龐大的公營事業例如中鋼、中油、台電、台糖、中船、漢翔、唐榮、中華郵政、中華航空、中信局、土銀、台銀、農銀、合庫、中國輸出入銀行、自來水公司等,以及經濟部所協助出資成立而掌控董監事席次的各種財團法人,甚至這些國營企業或財團法人所轉投資的公司或私法組織,相關董監事職位均係由部長/行政院長/總統所掌控。整體而言,總統的人事權力乃係太大。

6、總統的用錢權實際上也不小:我國就預算審議而言,預算編制權在於行政部門,立法部門只能為刪減的決議(憲法第70條),而且不得為款項科目的挪用(司法院大法官釋字第391號解釋),但行政部門之預算編制可謂幾乎沒有上限,一則我國憲法並無任何舉債上限的明文,二則公債法所為的限制從而畢竟屬於只是法律層次而得經由修法加以解決,而為相關修法時將因為涉及相關預算案對特定族群或人民的切身關係(例如蘇花高的建設經費涉及蘇花地區的民眾,例如6108億的對美軍事採購案涉及國家安全而與每位民眾相關),在野黨的立委不敢輕言刪減;準此以觀,行政部門用錢的權力從而可謂很大,蓋立法部門不容易經由預算案的審查而為嚴格的把關[6]

7、總統享有緊急處置的權力:總統為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上之重大變故,得經由行政院會議之決議,而發布緊急命令,為必要之處置,但必須於命令發布後之10內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效(憲法增修條文第2條第3項)。此外,最新的發展為,依公民投票法第17條,當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。這種「防衛性公投」,無需經立法院之決議,而且也無須送交公民投票委員會審議--儘管就此非無爭論。一般法律案或公共政策之提交公民投票,總統、行政院或各部會均不享有權利,而由立法院所壟斷。

8、由以上的規定得導出,而這也是陳水扁總統主政以來的實際情形,總統對於行政院長人選以及因而對於部長的人選,以及對各部會之主要政策方向或甚至重大個案或甚至中型案件,均有置喙的空間。至於介入的程度,取決於系爭案件(包括法律案或或預算案或個案)的嚴重性以及總統個人的主觀的認定,乃至行政院長或系爭法案之部長之抗壓性(含專業權威、溝通技巧與網絡),此外也取決於整體人民與大眾媒體或主流知識分子的意見。整體而言,陳水扁總統展現出高度意志力與決斷的企圖心,從而行政院長與各部長之自主空間受到一定的限制。

9、總統並得發表文告或演說,也得針對重大議題發言,也得成立不具法律地位之顧問團,也得成立人權委員會、科技委員會等,也得籌組政府改造的委員會,也得在總統府內設置實習生制度,凡此可謂取得視聽上乃至前瞻性/全國性議題的形成的權限。

10、                總統並得兼任黨主席,而取得黨內的絕對優勢地位,派系無不披靡;甚至,身為黨主席的總統,在黨際互動上,享有主導權。總統得參與並操盤大選,取得發言或發動攻勢上的優越地位。

11、                因總統享有如上的權力,總統選舉已經成為最重要的政權的得喪的標準,並影響政黨的重組,且相當程度將國家的施政的走向;換個角度而言,立法委員選舉已經退居其次。

(二)、立法院遭到弱化但尚有一定的權限

立法院的權限,於1997年修憲以來的發展,約有如下的風貌:

1、立法院在制憲之初便不得經由決議而決定個別部會首長的去留,當今亦然。行政院長、副院長或個別部長即使對立法院院會或委員會的質詢實問虛答,或甚至拒絕出席委員會,或於審查時雙方發生嚴重爭執,或就委員會的專案報告資料未有充分的準備等,立法院最多只能決議將之列為不受歡迎人物而已[7]

2、立法院對於政府官員之違法失職不享有調查權,最多只享有相關文件的調閱權,而且有一定的限制(見釋字第325解釋)。

3、立法委員的權力不無「外強內乾」嫌疑:立法院所享有最主要的權利,為法律案之審查、預算案之審議與質詢;廣義言之,也包括個別立委之召開記者會之揭發弊案,以及經由院會或委員會或以黨團或立委個人之名義所召開的聽證會或公聽會。其中,最具殺傷力者為預算案的審議,但立法委員於此也受到如下的節制:(1)、不得為增加支出之決議;(2)、並無款項科目之調整權(見釋字第391號解釋)[8];(3)、預算案審議之結論,不論為主決議或條件或期限,均不得牴觸法律或法規命令,至於附帶決議則對行政機關只有「參照法令辦理」的拘束力(以上見預算法第52條)。

在實際政治上,立委對於涉及地方經濟計劃或各種補助有關的款項,出於繁榮地方經社的考量而難以砍刪,而立委個人素無行政資源而又虧欠諸多的選舉人情債務,並有連任的壓力等,從而在實際問政上乃不排除或甚至輕易與行政部門達成一定交易的情形。

2004年總統大選過後,勝選的泛綠陣營宣稱有意再度嘗試籌組多數聯盟,方法之一,便是「新十大建設」的預算的金額所帶來的誘惑性,以及泛藍敗選後之崩盤可能、政治重組動力與所屬立委之自求多福的必要性[9]

儘管法律案的審議也是立法院的利器,但因內容上必然涉及重要的政策(因為重要事項必須以法律為之,亦即所謂基本人權有關之法律保留原則或來自權力分立所導引而出之組織法上之重要性原則)[10],立法者往往受制於利益團體,並面臨輿論的壓力。

4、立法院儘管享有倒閣權,但實際上不易行使,蓋總統得因而解散立法院,立委多不願被提前終止任期。

5、儘管立法院的權限有如上的實像與虛像,但畢竟仍宜注意者為,我國與法國之低度法律保留之憲法規定有別,而且於法律未如期通過時行政部門不得暫時制定行政命令以為權宜之計,從而,若行政部門欲完成重大的改革,由於涉及修改各種相關法律,執政者必須在立法院取得過半的席次;換言之,「少數政府」較難完成重大的改革[11]。於總統大選或立法委員選舉期間,政黨的對抗態勢轉強,少數政府之預算案或法律案的推動,一般將難有開展性。甚且,進一步言之,只要泛藍與泛綠之間的爭執繼續存在,而這對抗背後復有政黨領袖、政黨內部派系構造、選舉期程、兩大陣營之間的恩怨情仇等的因素的個別或匯集或交織等,而呈現激烈對抗時,國會的制衡角色將增強,少數政府的開展性施政將遭遇困難。儘管立委個人沒有行政資源而容易被行政部門所疏通或收編,但在黨紀伺候以及一旦遭黨紀處分後的嚴厲後果的考量下[12],立委於重要的議案多不敢違逆黨意。總之,在政黨對抗的氣氛與態勢之下,尤其當總統選舉或立委選舉逼近時,國會仍得展現相當的制衡力

(三)、其他

除了總統為權力核心與立法院之有限監督能力之外,尚應注意如下的特色:

1、立法院或民眾對總統的直接控制,仍屬有限。憲法增修條文第2條第9項規定罷免,須經全體立法委員四分之一之提議與全體立法委員三分之案之同意後提出,並經由中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票以及有效票過半數之同意罷免,始為通過。罷免一般而言並不容易通過,蓋總統於遭到施政成效或治理能力之根本質疑時,得透過軟性的身段訴諸媒體,或積極為相關政策或人事的調整,而扭轉局勢。在朝野因為張俊雄內閣因為宣布停建核四所引起的爭執過程中,國民黨一度擬祭出罷免案,但陳總統快速以柔性的媒體談話而挽回民心,並責成補強有關停建核四的理由。至於同條第10項所規定之「彈劾」,性質上為司法案件,須有構成要件該當性,而與前述罷免屬於政治性之民意表現而且關注於施政成敗者不同。彈劾須經立法院提案,並進行國民大會代表的選舉,經國民大會代表總額三分之二之高度門檻之同意時,始成立彈劾。由於涉及國大之選舉與高額之門檻,預料原則上難以通過。

2、台灣社會力尚且薄弱,法治的累積也離先進國家(例如德國)有一定的距離,這是行政/立法之間的權限爭執的一個床,也是陳水扁總統發動防禦性公投決定所採擴張或甚至曲解解釋而仍然獲得相當民眾支持的一個因素[13]。台灣社會並有省籍情節/統獨爭辯/台灣主體性建立等的爭辯。台灣更是一個面臨諸多轉型環節而客觀上存有有效治理的壓力的社會,換言之,台灣政經社文諸面向仍有諸多亂象或有待改良的空間,從而整體而言需要一個能發揮有效治理的政府體制。

詳言之,我國雙首長制的一個重要環節,為迄今為止的政////法制/司法/媒體等所謂總體社會之各次體系之結構。我國歷經威權體制、威權轉型到如今之民主鞏固(初)階段,現今上述各個次體系也仍呈現一定的脆弱性。例如媒體本身仍有一定的無經驗、不深刻或爭相報導血腥報導的問題,甚且,傳聞中若干主要媒體陷入財務困境,此外有置入性行銷等的事實。我國檢察體系由法務部長為指揮監督,部長得有通案性的調控權,而法務部長整體又對人事權有相當的調動空間與因而之影響力(最近的一個案例為法務部的政務次長得直接調任最高檢察署主任檢察官);儘管法務部長對個案不能下達指令,但就某一類型個案是否快速並強化為偵辦的對象,以及檢調單位是否對案情對媒體為一定的技巧性的曝光行為,則尚非無疑問,而當事人就此之救濟管道仍顯不足,遑論預防性的制止。在早些年份,調查局甚至於選前幾天披露對手陣營之局室首長之重大違法失職案件[14]。我國法治未深化也可從憲法權力分立體置中有關行政與立法的分際窺見一斑。民進黨政府上台以後因為朝小野大而為避免監督,乃以各種理由企圖迴避,乃發生行政立法間的權限劃分爭議[15],而部長得於立法院各委員會質詢時以各種事由為請假,形成實際上立法部門難以監督的困境[16]。執政部門對於有關人民權利事項的法律保留的問題(例如老人年金之發放需否法律依據)、制度性之法律保留(亦即就重大事項之立法院之決議),當然盡量採取保守的態度,而這方面的劃界問題,我國尚難謂已經絕對明確,而一旦發生問題學界容易有不同的意見而形成紛擾,此時等待大法規會議之作成解釋以為釐清乃是相當緩慢的過程,此期間內行政部門可謂取得優勢,尤其在大選期間。我國相關法律與法制的規定仍有諸多不精確或偏惠行政權之處,而形成行政權的龐大化,例如有關「挑戰2008國家重點發展計畫」方案或「新十大建設計畫」(行政院第2867次院會通過,20031126日)而言[17],其須否先經過政策環境影響評估,須否先完成相關特別法律案之審查後始得提出預算案等,非無爭論。更進一步言之,此類龐大的國家建設計劃如何為有效的行政內部評估,以及立法部門所得有參與的時間點與強度等,我國相關作法容或有民主化、法治化、效能化的改革空間吧!

 

三、現行體制的由來:當初的憲政選擇與轉變風貌

(一)、三種常見的政府體制

常見的憲政體制不外圍總統制、內閣制、雙首長制;各有不同的理念,而且各有一定的細膩類型或變形,以供選用。

關於憲政制度的選擇,國內有相當多的文獻。李國雄教授曾引介Juan Linz對於拉丁美洲主要採行總統制民主政體的經常性失敗和西班牙民主化過程的明確成功的案例,作為比較,指出總統制常見缺失為:任期固定導致僵化與贏者全拿的制度特色,易造成政治過程的僵化;社會力量在政治上不會佔有適當比重;行政與立法雙重權威的對立,以及分裂的政黨制度(按:約指內閣制有助於政黨之間的良性互動與相互合作,而總統制則不然)[18]。對於美國式總統制的缺點,學者高朗曾經指出:一是總統及國會議員均由直選產生的「雙重合法性危機」,二是二者任期均固定難以令對方去職而形成的「制度缺乏彈性」,三為政治責任歸屬不明,四則為贏者全拿的零和遊戲,五則容易造就民粹領袖[19]。但另一方面而言,也有學界對於美國總統制提出如下的辯護:1、責任歸屬尚稱明確;2、容易確認可能的執政人選;3、三權分立並相互制衡得以防範濫權(亦即反面言之,內閣制的行政與立法不明,立法制衡行政的功能時常不彰)[20]。吳玉山教授指出,台灣的雙首長制並且在實際演出上接近美國總統制所產生的問題,在於行政與立法的分立、勝者全拿、國家元首和行政首長同一人而導致難以維持中立超然的立場而調處重大的政治爭議[21]

與總統制不同,依前述Juan Linz的分析,內閣制因為強調行政權與立法權的集中、堅強的黨紀、閣員由議員兼任、責任集中於內閣等特徵,少有出現政治對立與僵局的可能;此外,在政府的組成上,議會內閣制也提供政府許多選擇,包括組成聯合政府、在立法過程中政府與反對黨間的合作(包括公開或檯面之下)以及在後續的選舉中反對黨之可能有所斬獲因而消彌了總統制所帶有的零和遊戲本質等;此外,議會內閣制有助於政黨之間的良性互動及相互合作,從而促進政治穩定[22]

至於雙首長制,或所謂的半總統制,其得有不同的類型。G..V. Satory 總括地歸納為,雙首長制下的總統必須在他所屬的政黨掌握國會多數而建立起雙重正當性的前提下,才能有效的推展他的政策;美國式的總統制所易導致的分裂政府在法國不會產生,法國式的雙首長制,總統有權主動解散國會,或是妥協而提名國會多數黨的人士出任內閣總理,一如1986年法國總統密特朗任命反對黨領袖出任內閣總理一般,而形成「左右共治」;此外,法國式的雙首長制的總統選舉也必須以絕對多數制或國家社會已經形成兩黨制或兩個聯盟的競爭為後盾,以避免多組人馬競選時所可能產生的「少數總統」的困境[23]

(二)、憲政選擇的常見考量

以上係大致類型之介紹。實際上得有細膩且稍有偏離的決定,只要合於國家與社會之發展。

筆者認為,憲政制度設計或選擇時,須注意國家的內外政////科技/行政/法制/司法等次體系的歷史與結構,以及主要菁英的意識型態、人格特質與策略行動[24]。社會學界,或社會科學界,當今主要的分析架構,均強調結構與行動的雙重面向,前者可謂政///文等等的結構所形成的制約與動能的空間,後者則為微觀的行為與行動面的觀察[25]。其中,就開發中國家與新興國家而言,最重要者為政經條件。

學者高朗指出威權轉型國家的政治特質以及因而對於總統制的實際權力運作所可能產生的影響[26]。「在威權轉型期間,憲政制度的重建不可能在真空下進行,必會受到當地政經環境的制約,致使相同的制度在不同的社經背景下,表現懸殊。因此當評價以總統為核心的憲政體制時,不能忽略這些國家的特殊背景。[27]

李國雄也指出,「制度寄託於他所依附的環境中,因此他受到一個國家的歷史、文化、經濟發展、社會結構、選舉制度及政黨制度等等因素的制約,而不是平白的生存在空泛的架構裡。[28]

高朗也有類似的發現:就相關政經社文條件的歷史發展與現今結構中,威權轉型國家最嚴重的問題,便在於憲政主義的匱乏:「有限政府的觀念既沒有成為政治精英的主流思想,在憲政制度上更是憑以形式,使掌權者得以越權、濫權。民主與憲政主義,原本是一對連體嬰,必須相輔相成。只有民主,不談憲政主義,可能造就一位民選的獨裁者。尤其在半總統制下,憲法賦予總統過大、不受限制的權力,若是憲政主義不彰,其結果必然會出現俄國的葉爾欽,而不會出現法國的密特朗。[29]

(三)、1994年總統直選與1997年刪除立法院之閣揆同意權之修憲的考量

我國雙首長制的內容與實際的風貌,已如上述。進一步的問題為:我們係出於何種考量,而選擇今天這種制度?當初的憲政選擇,其考量為何?

當今的雙首長制,筆者認為,有一半係出於修憲時的憲政選擇,但有另外一半的部分係出於陳水扁總統於2004520就職後所為的拒絕自動換軌先後分別任命唐飛、張俊雄、游錫堃先生為行政院長--而逐漸形成的慣例,而這項慣例如前所述對總統實際權力的擴張、立法院權力的消退與台灣政治的實際運作,有絕對性的影響。以下詳為說明。

我國憲法原先採取修正內閣制,亦即係以內閣制為基礎,但刪去內閣之中有關倒閣與立法院的國政調查權。政府遷台以後,經由動員戡亂時期臨時條款的制頒而引入國家安全會議、人事行政局等,並經由釋字第31號、憲法本文第28條第2項之有關國大任期屆滿改選的扭曲性解釋以及後來動員戡亂時期臨時條款的規定,而形成「萬年國會」。在此漫長的動員戡亂時期與戒嚴的期間中,我國係採行雙首長制,行政院長對立法院負責,總統任命行政院長須經立法院同意,而總統經由國家安全會議的設置與憲法第36條軍事統帥權的扭曲性解釋等而使得總統不再為單純之儀式性的、代表國家與民族統一的內閣制總統的性質。在國民黨主政的漫長期間內,原則上不發生總統與行政院間之權大的爭辯,蓋一切以國民黨之中常會的決議為依據。

一直到國民黨執政之晚期,李登輝先生繼任總統(民國77113日蔣經國先生病逝),總統與行政院長間之權限劃分之爭議被逐漸傳聞開來。

在李登輝先生出任總統之後,亦即民國77年元月,國民黨內部事實上呈現主流非主流的路線爭議,並展現於民國79年之年李登輝先生競選總統連任之國大投票上(當時李登輝、李元簇為一組人馬、林洋港、蔣緯國為傳聞中的另一組人馬,林洋港並且喊出「候選而不競選」,後來終因中正紀念堂「三月學運」而作罷,李登輝總統並因而召開「國是會議」,而此期間立法院並也已作出釋字第261號解釋,明定老代表退職之最後期限以及新的選舉制度之建制方向[30]。李登輝先生乃而推動六次的修憲[31]

民國83年修憲總統改為直選,民國86年並進一步將立法院的閣揆同意權刪除,理由在於擔心國民黨一旦在立法院沒有過半,民進黨與新黨或將合組一個政黨而一舉過半從而奪下政權;從而,修憲當時仍有意以立法院的多數為統治,

民國805月的第一次修憲可謂係程序性的修憲,旨在擬議未來的全國性的中央民意代表選舉的方案;同年底經由全國性選舉而選出國民大會之後,乃於民國81年、83年、86年、88年、89年進行第二到第六次的修憲,其中關於中央政府體制主要係於民國83年修憲完成總統直選的改革,而民國86年修憲達成行政院長之任命不須立法院之同意與精省。

經過前述修憲民國83年、86年,我國仍然維持雙首長制,立法院為最高的立法機關,行政院為國家作高行政機關,向立法院負責,但立法院喪失閣揆的同意權,凡此已如前述。

本處最重要的關懷者,在於民國86年之刪除立法院之閣揆同意權,究竟係有如何的意涵,尤其保有總統與立法院多數分屬不同政黨之「自動換軌」的機制?依筆者查閱國民大會的修憲提案,以及對於修憲過程中的大致的理解,修憲者似乎含有自動換軌的意涵,筆者曾撰文指出[32]憲法增修條文第三條第一項規定「行政院長由總統任命之,---」,可謂最直接且根本之條文,其理由欄指出:「現行行政院長由總統提名,經立法院同意的設計,一旦立法院無任一政黨控制過半席次時,恐不利於政治之穩定,本項調整旨在賦予總統根據民意逕行任命行政院長的權力。惟該項權力之行使仍必須考量立法院之政治情勢,任命多數黨可接受之人選。」

以上理由(一)「總統於立法院無多數黨或聯盟時,可順利任名行政院長,有助維持政局之安定」,若從反面推論,則於立法院內已有過半數席次之單一政黨時,無組織聯合政府之問題,自動換軌乃是當然。值得注意者為,原提案總統選制為絕對多數,其權力尚且如此,則相對多數所產生之總統更應遵行「自動換軌」。理由(二)明確指出「立法院無多數黨時,必須組織聯合政府」,「此時若無解散權與倒閣權之設計,則政黨之聯盟承諾可隨時滅失,反而造成政治之不穩定」,已可看出修憲當時確實有「由穩定之多數執政」之理解。換言之,其應係指,當立法院三黨不過半時,總統有義務提名由聯合內閣所組成之多數而這對當時從未聯合執政之之民進黨並無不利;當立法院已有單一之多數政黨時,則總統必須聽由該黨組閣。第三條第一項之說明,則更是無比清楚。

但另一方面言之,而這也是筆者於前述文章撰寫後受到不同意見學者衝擊後的省思:對於自動換軌如此重要的憲政制度,應以憲法之明文規定為之,亦即屬於憲法保留的層次,而不宜只在修憲理由欄註明而已。從這個角度而言,修憲者顯然沒有想要貫徹真正自動換軌的制度,從而最多只是一種道德性的呼籲而已。立法院享有倒閣權,也可以當作是一種權力的賦予,而得以抗拒總統之不提名立法院過半之黨(而且與總統分屬不同政黨)之人選出任行政院長;至於立法委員們憚於選舉之煩累與壓力,乃係另外一層次的問題[33]

陳總統於2000年當選後無視於立法院多數的情形而先後提名唐飛先生、張俊雄先生與游錫堃先生擔任行政院長,而且到一直到20041211日立法委員選舉結束為止,我國係呈現分裂政府的情形。這已然形成形成一種憲政的慣例,亦即並不存有自動換軌制度,未來之總統當選人享有閣揆提名權之絕對的自由。

這個缺失,事實上得由總統當選人之審慎判斷而以各種可能的方式組成過半的聯合統治集團(其中以提名立法院中過半的的政黨的人士最為單純),加以克服。在以上程度內,修憲所形成的制度的優點,以及可能的「分裂政府」的危險,可謂係政治實踐的問題,有待總統當選人之慎思明辨。這也是台灣修憲以來最直接的問題所在吧!

 

四、現行體制的優點與缺點

(一)、現行雙首長制的優點或所謂戰略意涵

總統直選的優點,在於將國民黨政權暴露於每四年一次之全民普選監督之下,從而國民黨之主政者必須「心繫台灣」;其成就台灣「總統直選」的民主格局,以有別於香港之特別行政區首長之經由遴選委員會之侷限性。

整體而言,現行雙首長制有如下的優點:

1、四年一次的總統普選,逼迫藍綠雙方必須施政本土化,亦即以台灣民眾的福祉為依歸。

2、大選期間總統、副總統候選人與施政的成敗(亦即執政黨的施政績效與在野黨的問政表現),將受到選民的徹底檢驗。而四年期限其實很短,從而構成對執政者與在野者之嚴厲督促。

3、每三年一次的立委選舉,尤其在未來相當一段期間內將與總統選舉分開,構成一定的「期中選舉」的意涵,若加上也屬激烈的縣市長暨議員以及直轄市長暨議員選舉等,台灣整體而言有相當接續的選舉,而構成對執政者與在野者的壓力。

4、雙首長制係由總統作為國家與憲法的「守護者」。其得組成內閣,並於必要時加以撤換以因應各種新的情勢。總統也得登高一呼而訴求必要的改革或運動。理論上,新當選的總統係站在一個經由普選所築起的高點,以宏觀並對歷史與整體社會負責的態度,守護並帶領國家。從而,若總統的個性、視野、膽識與行動力出了問題,未能大公無私、知人善任、善於溝通、堅持中道等,則將對整體社會的發展造成負面作用,尤其若總統醜聞纏身(包括情色與政商網絡或私生活之言行舉止等)或不能知人善任等,將成為動亂的根源[34]。總統之直接民選體制較能確保總統之排除地方派系的糾葛,並以全國全方位為施政而免除內閣制之議員之集中於選區利益之問政考量,尤其我國立法委員的選舉因為以區域選舉的名額為主,而且採用中大型選區單記不可讓渡投票制度(SNTV),而導致議員問政之派系化、地方化或甚至黑金化以及突顯個人與背後支持團體所聚焦的利益所導致的黨鞭控制的困難[35]。但筆者也必須指出,若經由適當的選舉制度的設計,內閣制也可一定程度避免此項的缺失。

5、經由普選產生,台灣民主乃漸深化,得成為華人世界的榜樣[36]。申言之,總統直選意味人民當家做主的本體性格將更為增強,台灣民主化將更為徹底,而這對於華人圈的國家對於亞太與世界而言,都是一項驕傲,也是一項政府形象宣傳的利器,也可謂係兩岸對峙中之台灣安全保障的一項利器。如此的憲政體制的格局,將可確保台灣即使於未來兩岸統一(或被吞併,國內就此有統獨方面的爭論)之後,因為台灣已經實施總統制從而曾為滄海難為水,從而在相關的談判中仍有一定的台灣最高領導人仍續行以直接選舉產生的確保,而免除類如香港或澳門特首之經由遴選產生而不免發生的對內對外治理的困境。

6、普選後產生的總統得任命行政院長以及因而之行政院團隊。由於行政院團隊人選可被隨時調整,從而必須認真施政以貫徹總統的意旨。經由行政院長施政方針以及對各部會所為的績效管理(含策略性計畫與執行性計畫),行政院整體形成一個貫徹總統選舉承諾的團隊。內閣必須勇於任事,或換言之,必須以顧客(亦即廣大的人民)為導向,而無法訴諸德國式或英國式內閣制之經由選舉制度所穩定保障下的執政。

7、總統與行政院團隊間得有一定的分工。一般而言,總統負責國家安全有關的事項(在台灣則包括兩岸、國防與軍事的)。經社環保勞工等部門,因有較大的現實性與動態發展性,原則上宜交付行政院團隊。

8、總統掌握國家安全有關事項,理論上不無優於內閣制之下由多數政黨共同組成聯合內閣時之「人多口雜、心意分歧、充滿現實政治考量」等的不穩定性[37]

9、總統掌握國家安全有關的事項,並且為人民普選產生,從而在對外的關係上,將有一定的能見度與知名度,而這對臺灣的國際處境有一定的正面意義[38]

10、                總統事實上仍受到相當的監督,包括立法委員之質詢(經由報章媒體披露)、立法院之決定或決議、媒體之高密度報導、報章中所披露學界及主要菁英與團體的批評;此外,從大格局而言,總統也受到來自美方有關民主化與亞太安全等的制約,以及來自中共之經濟競爭的壓力;更何況總統本人也會有一定的自我期許。在總統大選期間,總統候選人或甚至其家人,受到徹底的檢驗,亦即除了政策之外更包括施政、人品、政商網絡之面向。在大選期間,有線電視台之政論節目,更是盯緊前述各方面的議題而廣泛析論,總統候選人無所逃避可能。

總之,現行雙首長制擁有對內與對外的戰略與有效治理的意涵,並能深化民主-儘管迄今為止臺灣的民主與發展仍有相當的改良空間。

惟無論如何,這樣的改革構想是否過當,尤其,若欲督促國民黨之本土化轉向,則只須國會議員之全面改選並因而組成過半統治的內閣即可完成;至於國際國際的能見度或國際影響力等,事實上亦得經由閣揆的學養與專業,或國民的整體支持等,加以實現。雙首長制使得總統一人擁有大權(尤其包括經由後來1997年修憲取消立法院之閣揆同意權,其人品與政治手腕乃成為關鍵,而且總統與行政權之間將不免產生權限爭議。

(二)、現行雙首長制的潛在危險

現行雙首長制的危險約有如下幾項。

1、總統民選以及立委選舉及地方選舉期間之分岐,構成細密的選舉的期程,而且因得失心重容易導致施政之選舉考量,內容上不外為赤裸裸的地方綁樁或大開選舉支票,而且導致天天都在選舉的結果。總統大選,以現今臺灣人民的民主與法治素養而言,是否相導致「民粹主義」,亦即候選人不免採取統獨/省籍/建國/本土化等的招牌,而這些也有一定的訴求力?!總統大選兩組人馬對決,各自用盡各種手段與與能量而為動員,將不免造成「分裂」的可能,而台灣因有多族群而使得風險更高;若選舉結果得票數太過接近而這正是2004320日選舉的情形,挑戰將更為嚴峻。

2、一輪選舉產生的少數總統,於有三組或以上候選人時將不免產生少數總統。但這個問題在2004年形成泛藍與泛綠兩大陣營之後,發生的可能性已經降低。

3、總統得任命少數政府,無視於立法院的政治生態(亦即各政黨的席次分配),不免出現「朝小野大」的情形,而難以發揮有效治理。於朝小野大之時,執政者為了突圍,必須用盡對抗、焦土、訴諸媒體、訴諸民意等各種的手段,而在野黨也必定全力反抗與封鎖,雙方激烈攻防,而執政者於大選逼近時因擔心「基本盤」之落後與施政績效不彰,而不免在議題設定或競選策略上採用非常強烈的手法,長久以往將造成整體社會內部的對立與不信任。

4、總統享有大權,其個人的私德[39],以及人格/氣度/用人,乃至其自己的日常與大選期間的言行,對國家造成影響。

5、另一個被提出的觀點,是總統與行政院長間的權限劃分不明。但筆者並不認為這是個問題。蓋總統享有行政院長的任命權(不需經立法院同意),這是一種「上游」而屬於總體且樞紐開關的位置,行政院長從此不再享有絕對的自主性,而必須在各個方面配合演出。若謂二者權力必須截然劃分,則原則上總統應對於國家安全的事項擁有決定權,並對其他政策領域之重要方針有決定或建議的權力。

 

(三)、小結

由以上分析可知,我國如今雙首長制的危機,在於總統的實際的權力或影響力太大[40]。其次,其也容易形成「少數政府」(或稱「分裂政府」,亦即總統所屬的政黨在立法院沒有過半),使得施政面臨較大的杯葛,而少數政府乃經由媒體的報導來加以抨擊與圍剿,在野黨們乃不甘示弱而反唇相譏,乃形成嚴厲的對抗,優質、美好的政治對話與社會氣氛不易形成。這種困局,得稱為內耗。我國雙首長制的第三個特色,在於激烈的選舉的過程中的過度動員與精緻化的媒體操作與議題操控,經由媒體的競相報導,乃形成一種「撕裂台灣」的現象。第四點可能的風險,在於總統作為領導人的人格/氣度等。

就社會撕裂、總統獨斷的危險,未來應有緩和的可能,亦即筆者係採樂觀的看法,理由如下:台灣畢竟地狹人稠,國民知識水準高,具有相當良好的平面與立體的媒體的報導,於經歷多次的各級選舉之後,人民可謂已經建立高度的主體意識,整體而言形成一個堅實的知識與民主的基礎。其次,台灣的國民所得於民國93年已經達到每人14千美元[41],儘管經濟結尚有面臨全球化、經貿自由化、大陸吸金效應等的困擾,而資本在全球化之下之於全世界更為自由的投資乃造成高度的競爭壓力,但整體而言,長年來經濟的發展已經建立一個可競爭性的體制。台灣已經建立中產階級的社會,而且係一個有競爭觀念、勤奮而且有紀律的「中年」以上的世代,並為各種精神面、文化面與心靈面的開展活動。我國憲法人權與基本國策條文,以及司法院大法官歷年來所為確保自由權與平等權保障的解釋,整體已經形塑出一個民主、法治、人權保障、權力制衡的基礎。隨著現代性的進一步開展,以及資訊傳播的發達,加上後現代社會中之個人風格展現為主的表現,台灣整體在人文精神面應該已經建立一個基本的體制,而不會被政治力所貫穿[42]20041211日的立法委員選舉,其間陳水扁總統於造勢場中所提出的國民黨黨產、黨徽問題以及指稱泛藍為中共同路人等,或有關老人年金加碼等,普遍遭到主要平面媒體的批判,顯示知識份子逐漸看穿有關的伎倆[43]

另外一個值得注意的特色,但這未必屬於缺點者,係總統係由人民直接選舉產生乃引發並茁壯台灣的本土意識。台灣本土意識的建立與強化固然是一種正面發展,但宜注意美國的整體亞太戰略佈局,台灣固然構成圍堵中共的一個棋子,但若堅決主張獨立將可能引發台海全面失控而爆發戰爭的可能,屆時美國出於國家利益未必有意願開啟與中共的世紀大戰[44]

 

五、未來的修改議題

依上所述,我國雙首長制最大的問題,在於總統權力很大,其並無義務依立法院的席次比例而過半數席次政黨或聯盟組成多數統治,而選舉過程具有高度的議題操控性/對立性而容易造成社會撕裂的結果。

(一)、行憲具有重要性

這問題得經由總統的裁量而完成,無須修憲,但也得於修憲中明定自動換軌或多數統治等的條文。某部會的一位政務次長在私下言談中曾表示,陳水扁總統已經飽嚐少數政府施政的困窘性(亦即難以有效開展施政),從而其若再度當選,一定將籌組過半統治的內閣;四年以來的嘗試,已經給了足夠的教訓,而這真可謂係寶貴的一課。

惟無論如何,2004年總統大選迄今,陳總統就此並未有所承諾。

(二)、修憲:取決於主要政黨的合作,必須有合作的氣氛或外在壓力,短期內難以完成

第二個議題且屬於修憲層次者,為根本檢討現行雙首長制的得失,並思考究竟朝向內閣制、總統制、法國式雙首長制(主要指絕對多數之選舉制度)或瑞士委員會模式(約指由委員會統治、分權化,並在中央與地方層級引入廣泛的公民投票制度),而為調整。

若涉及內閣制之修憲,或其他大幅之修憲,則困難在於涉及政治各主要政黨的實力與版圖的消長,而將有諸多議題與糾葛,約如國會改革(包括席次減少、單一選區兩票制)、總統選舉之改採絕對多數,此外尚有五院體制之存廢、國民大會之改制等,短期內似乎難能有共識的版本,而2004年底之立委一旦選出便原則上有3年的任期保障,改革的時間不免太過遙遠。

就中央政府體制的改革,胡佛教授認為內閣制較適合於台灣。學者陳一新則提出質疑:首先,類如英國式的存粹內閣制大多只成功於央格魯薩克遜民族有關的加拿大、澳大利亞、愛爾蘭、蘇格蘭、紐西蘭等。其次,台灣實際上自政府遷台以來除了嚴家淦先生出任總統期間內閣制精神較為顯著之外,實際上總統均是屬於實權的總統。第三,從民國85年總統選舉改為直接選舉加以進行以來,每一位總統當選人均可謂缺乏意願而為推動內閣制的改革。第四,我國民情以及總統直選實行三次以後,人民不太可能接受一位虛位總統吧!第五,總統制權力集中於總統一人,而導致勝者全贏,但事實上內閣制又何嘗不然。第六,而就對總統的監督而言,美國式總統制受到選民與國會的雙重監督,而內閣制之行政與立法合一導致反對黨之更難以施展。第七,美國式總統在其他國家實施並非沒有成功的可能,而且近半世紀以來台灣深受美國社會文化與價值觀之影響,非無繼受的可能[45]

對於美國式總統制,國內有持保留意見者。彭錦鵬指出,美國式總統制的特點在雙元選舉(雙元民主正當性)、政府首長與國會任期皆固定、總統的雙元代表性,而形成的困境則為如下幾項:1、雙元選舉下,施政責任由誰負責並不明確;2、總統與國會任期皆固定的情形下,行政與立法的僵局並無解決機制;3、總統為國家元首與政府首長之雙元代表性,造成不同民意要求的衝突。氏引述美國學界的見解而認為美國總統制能夠存活或成功的原因在於憲法已有200年歷史與憲政主義的傳統,而堅強又普遍受尊重的最高法院、分散權力的聯邦體制、獨特的兩黨體系中各大黨之大致沒有意識情結與黨紀不嚴明、文官之信守中立、國會有充分的幕僚人員與機關以供監督、美國憲法隨時代之不斷調整的可能性與實踐等[46]。施明德先生也指出,美國的聯邦/邦分權體制、美國的司法體系、美國相對客觀的媒體等特色,台灣都沒有,偏偏台灣有規模龐大的公營事業,而使總統得任命親信接管;總統選舉輸贏太大而導致天天都在大選,國家哪有安寧之日;台灣不宜採用總統制或現今之雙首長制[47]

相當之人士採取現制改良說。蘇永欽教授認為,從人民的層級認知以及現行憲政體制所衍生的問題,內閣制已經不太可能,而總統制又離台灣太遠,在考量不大幅進行變動之下,全面填補雙首長制的缺口,才是正途。吳庚教授也認為總統已經直接民選而難再走回頭路,而台灣也未達到美國總統制的條件,最好且最小成本的方式,就是採取法國式雙首長制[48]。學者吳玉山認為,我國現今憲政體制應為一種半總統制,但實際確演變成為總統制,而分裂政府(亦即府會不一致)的問題十分嚴重,而且我國實際上沒有採用法國左右共治的實踐,而且總統將所有權力都抓在手上(包括經濟力量與新聞媒體等),而呈現總統權力過大的情形。在有關未來的改革議題上,吳教授認為應該賦予國會「閣揆同意權」並藉由兩輪投票制的選舉,使總統有過半民意的支持,此外也必須像法國一樣給總統主動解散權以便新總統與舊國會之間有權力的不一致始得經由解散國會的程序而解決府會不一致的問題[49]。國民黨籍的立委黃德福(發言當時為立法院國民黨團書記長)也採類似見解,而認為,以目前政治氣氛來看,朝野間對於總統制、內閣制應該很難取得共識,國民黨於下階段修憲的重點應是在於「強化現行憲政體制」,內容包括總統選舉由現行相對多數決改為絕對多數決,並加入閣揆同意權[50]

陳宏銘先生指出,在20世紀90年代之後,隨著憲政理念與比較憲政等研究的散播,以及若干國家的實施經驗可供借鏡等,新興民族國家有更為寬廣的制度選擇空間,而不必言必稱美國或英國模型,亦即得採行混合的制度安排,包括選舉制度與政府體制。鼓吹內閣制優越論的人必須回答,國人在歷經多次直選總統經驗之後,虛位元首體制是否可行以及適合符合我國的政治文化傳統與國民認知;而相對的,主張總統制的人必須誠正討論總統僵局解決機制不足的零合遊戲的困難[51]

向來相當人士認為,台灣短期內不存有大幅修憲的政治條件,但這目前稍有變化。立法院於民國93年8月23日的臨時會時,完成單一選區兩票制、廢除國大、修憲改為人民公投等的修憲案的決議,立法院於民國93年8月23日的臨時會時,完成廢除國大、公投入憲與修正修憲程序、削減立法委員席次、引入單一選區兩票制、總統彈劾改由大法官負責的修憲案決議[52]。於立法院公告滿六個月後,依憲法增修條文第1條第1項,必須於三個月內選舉三百人席次的國民大會代表,行使複決權。從而,大體而言,未來之修憲似乎得區分為兩階段,第二階段將針對全面的議題展開修憲。

(三)、現制改良之重點

在有限的修憲之下,或於不修憲下之經由憲法解釋與立法實務,以下應是現制改良的重點:

1、                在野黨強烈要求總統選舉改為絕對多數,並引入自動換軌制度。這原則上合於台灣的民主與有效治理的需求,並得免去朝小野大的對峙與內耗。

2、                就總統選舉,得考慮引入一定得票率差距之下之全面重新驗票,甚且明訂驗票的主體、程序與期程等。若有必要,也得針對醜聞引入獨立超然的調查委員會之機制。

3、                總統的人事權應加以限制,或就立法院的同意權行使加以改良。

4、                就總統的彈劾,得考慮改交由司法院大法官為之,而且應明確界定為司法案件,適用司法有關的程序與體制。

5、                立法院的地位與職權行使,仍應予以保障,蓋1997年之修憲並無意「拆解」立法院,而人民普遍也認為應有立法院制衡總統與行政院當然,立法委員席次與選舉制度非無討論的空間。就立法院之職權行使,未來得考慮引入聽證制度,以便強化立法院之威信,並有助於立法與行政兩院的理性互動。關於行政院就法律案或預算案提起覆議、部長之答詢義務等,也應從維護立法權的角度出發。

 

六、結論

現行雙首長制並非一無是處,這是學界應努力省思的[53]。現行雙首長制有擴大民主格局、完成本土化並避免香港化的優點。現制的第一個缺點在於可能產生「少數政府」,但這得由總統吸取經驗教訓而主動改正。一般而言,於總統選舉完畢而新的政權態勢底定之後,不無存在政黨重組的空間。目前立法院泛綠99席,泛藍112席,無黨籍12席,非無籌組成立多數聯盟的可能。

至於現行雙首長制的第二個缺點「民粹」則得經由整體社會的反省與進步而減緩,台灣應該有這個能力吧!2004320日選舉結果的不公平爭議與選舉爭訟,構成一個考驗,而且未來也將成為民粹/憲政法治的能力的一項指標。

行憲比修憲或制憲來得重要,上述兩點應成為台灣整體社會的努力目標。若要修憲,從務實角度出發,應以現制的改良為首要的考量吧!

 

 

七、附論:台灣雙首長制之下行政的實際運作情形

2000520日陳水扁先生就任第二任民選總統,執政五十年的國民黨淪為在野。陳總統曾先後任命唐飛、張俊雄先生先生出任行政院長,後來並迄今則為游錫先生。2004年陳總統以些微票數再度勝出,進入第二次的任期。

2000年以來的政黨輪替,總統成為新的強人與行政院整個團對作為總統的執行中心的新架構,而國會有在野黨過半的監督,雙方攻防激烈,對台灣公共行政與政策產生影響[54]

本書屬於行政組織的研究,但行政組織之是否與如何建立,以及建立之後實際運作(例如就蘇花高興建與否的政策方案與預算的編制,再如實際的施政重點的建立,或有關補助款的運用),必須觀察台灣整體的政////行政/法治/司法等次體系結構的限制,而其中的關鍵,為政治次體系,而其特色為台灣歷經威權體制、威權轉型而進入到當今之民主鞏固之初階段,以及本章所稱之雙首長之下之總統制的強勢的地位。以下略作有關的描繪,並充作我國行政組織的法制的實際運作面的一項參考。

(一)、對於行政組織與人事之衝擊

我國由於對於各部會的組織係採高度法律保留,各部會的任務、一級單位之名稱、一級單位之職掌、首長制/委員會制、副首長之人數、所有人員之職缺與職等以及秘書單位或甚至聘任性質的研究員職缺,均在組織法律中詳細規定(約請參看行政院大陸事務委員會組織條例),新上任的部長也無能力變更,除非經由修法,但仍有一定的操作空間,詳下述。我國公務人員的正式編制的職缺係由高普特考及格的公務人員出任;公務人員享有法律所定之任用(尤其考績)、升遷、推休、撫恤之照顧與因爭執所發生的保障(公務人員保障法等),晚近並有司法院大法官會議釋字第491解釋有關記兩大過免職之前之意見陳述機會之保障,久之不免使公務人員權利受到高度保障,主官難以記過、調職與降調,而歷年來的升遷未必「人盡其才」,新任部長的靈活調整權限乃受到影響。

儘管如此,新上任的部長仍得透過下屬單位的業務重心的推移、非正式編制的委員會、外界的諮詢、外聘的顧問、外聘的督察/考核/稽核小組之設置等,調整行政機關的制式性或僵化性。新部長也得經由研究計畫的委託,而援引外部的人力充當行政機關的創意的提供者或併兼該案件的推動協力者與該規劃案經轉換為政策後的後續執行者。

關於人事,最大的問題,仍然在於我國考績與升遷的過程中所籌組的「甄選委員會」仍然只有三分之一的代表為票選產生,其餘則是依有關規定而直接任用,部長派(也可稱為主流派)從而容易掌控委員會的程序與實質的決定;在此程度內,新上任的部長,或廣義言之,新上任的政府具有人事上的優勢。此外,除了考績與升遷之外,尚有「調動」的問題,由於各部會均有一定的正式編制的顧問、參事、技監之職缺,從而若有一級單位主管表現未如預期或未得新部長的信賴,或新的部長有意安插拔擢自己的人選,則新的部長係有相當的調整空間。以上畢竟係針對常任文官而言,新任部長尚得就法律所允許的編制內的機要人員為自由的任用,其中最激烈者為李俊邑之以講師地位而佔簡任的職缺,以及陳定南的司機一躍而為簡任的機要,最具爭論。此外,各部會首長身邊常有小辦公室或小辦公團體,均大體為部長先前一起打拼的下屬人員,大體均十分年輕。

(二)、關於治理的手段-部長之自主空間下降

新政府上台以後由於「朝小野大」,而且由於行政院長係由總統任命不須由立法院同意,而且得隨時以新人選替代,從而院長必須尊重或甚至完全遵從總統的決定或指示。由於陳總統畢竟有高度的施政的企圖心,而且選舉起家而隨時並高度重視民意的反映,此外更有選戰的競爭或鬥爭的實際考量,行政院長的自主空間受到擠壓,決策的事前猶豫或事後更改從而並非少見,例如公民投票法經立法院三讀通過之後之覆議與否、關於「非常光碟」之強力取締與否、關於基層農會金融信用部改革方案快慢緊鬆之拿捏等。

正因為院長所承受之壓力龐大,各部長既然係院長所延任(至少名義上如此,而且游錫堃院長於組閣時享有相當的部長選用或留任的決定權),必須為院長分憂解勞,從而各部會首長的自主性地位有一定的下降。換言之,部長自主提出政策的空間限縮,反而配合總統與院長的決定的成分加深。這即是論者所稱「我把部長作小了」的意義。當然,各部會首長得依各自的個性與以經濟有所建立的權威或甚至政通人和有關的人脈與資源脈絡,此外加上自己的堅持與對媒體的適度的互動或操控(於此非完全指否定的意義),而得有一定的伸縮空間。例如林全先生於主計長任內對於各方(主要指立法委員與縣市長)之補助款之需索不為所動,對於主計處的統計數字是否得有一定的更改空間也採取捍衛的態度,對於是否加稅也採取較為開放的態度,但最後對於陳總統在選戰後期所提的「5年5000億」的計畫則指示表示贊成的態度。

新的院長與新的部長的對內治理方式,從而係採績效管理的方法,亦即院長設定全院級的策略目標與年度操作目標,而部長則對部內也是採相同的手法,而建立起一套完整而綿密的方案。

問題在於,此類方案的內容未必妥善,於此涉及治國或治理部會的能力問題,尤其如何以既有的人力,並以立法院的生態為基礎,而為有效的切入,以便爭議最小而效益最大。舉例言之,有關政府改造的方案,迄今沒有任何一部法律草案(例如中央政府機關組織基準法、總員額法、行政法人法、各部會的刪減或擴大的法律、行政院組織法等草案)在立法院獲得通過。再如鄉鎮市自治選舉之取消,在立法院因為遭到國民黨與親民黨等政黨聯盟之抵制,但主管部會並未能提出有效的折衷方案。事實上,有關地方政府的改革的諸多議題,主管部會也未必仍有積極的施政開展,例如依地方制度法第24條而提出有關自治事項與委辦事項畫分之綱要。凡此,涉及新任部長的專業知識與政治判斷力與政治行動力,此外也涉及與媒體的溝通與經由立法院內的有效的合縱連橫與遊說等的突圍。中華經濟研究院董事長蕭萬長先生在民國92年8月份行政院國家發展研究班的上課中,便批評新政府對立法院的溝通與突圍毫無成效。

新部長不一定須有專門的學識,但必須有政經變遷與因而之施政重點的洞察力,細膩之處得交由學者專家為一定的諮詢與協助;聽取學者專家的諮詢與協助,廣義而言,也是執政者表現善意並請求支持、小幅結盟的的手段。新政府在這方面,至少以筆者週遭所知的公共行政學界人士的經驗,並未聽取足夠的諮詢意見。

新政府當然有一定的新政策係配合總統與院長的構想,而具有開展意義者,例如「8100計畫」、「觀光客倍增計畫」、「全球運籌中心計畫」、「綠色矽島」等,但整體而言在報章媒體並沒有引起足夠的迴響;反對黨對學界不無批評對於財政的可行性或衝擊性欠缺足夠評估;再者是否具有選舉競爭或鬥爭的考量,亦非無疑問,而且兩岸關係停滯對於相關經貿計畫的順利開展的影響與否也有待評估;此外,是否因一再地提出計畫而使得各界「彈性疲乏」而未能積極重視,也值得注意。

新政府的另外一項作法,而且係延續蕭萬長內閣時代者,係每天早上針對輿情召開小組會議,並作成處置的大致原則,然後由行政院長直接打電話交代各部會首長辦理。這是一種重視民意、反映民意、防範不利議題的擴散或甚至積極主導議題發展的重要手段。例如有關內政部次長許應深之胞兄之公司之參與內政部消防署之招標的案件的明快處置,內政部原先打算交由法務部以召開專案會議的方式加以處理,但這勢必拖延一段時間而媒體恐將窮追猛打,院長乃指示內政部當日立即作出指示,內政部並立即作出廢標的決定,避免事態的擴大而損及執政團隊的威信。

最後,因為部長變小以及績效管理,而且部會必須隨時因應國內外的政經社文情勢所發展出來的議題或甚至總統與院長所交代的方向或事項,部會內的常任文官的自主性,亦即擬具政策方案或甚至堅持政策方案的地位,嚴重下滑;部會一級單位主管或下屬之科長與科員,淪為跑腿、影印、聯絡人員的功能,甚至,即使部長,有時也相當程度淪為一種「傳聲筒」與「救火隊」的性質,因為自主積極並前瞻決定政策方向的空間縮小,而因應國內外的政經社文情勢的議題與上及所交辦的事項,或甚至選舉對抗中的議題,已經佔據絕大部分的時間。

(三)、評價

對於上述因政黨輪替所導致的行政實務面的變遷,吾人應為如何之評價?

就合憲性與合法性而言,難謂有根本值得非難之處,除了憲法面總統任命行政院長是否絕對自由或必須參照同黨在立法院之席次多寡而任命在立法院有過半數立委支持之行政院長一事,陳總統拒絕籌組在立法院過半之政府(尤其經由「聯合內閣」,而非招降納叛之「聯合政府」),乃導致朝小野大之根本的困局[55]

至於部長人選之決定或機要的任用或上述所稱的治理模式,大體均符合現行的公務員法律或行政組織的法律或向來的有關的法學通說[56]。關於部長延請外部的顧問參與部務會議或委請學者專家到法務部所屬矯正機構為一定的評鑑,只要這些人不具有最後的決定權,在合法性上並無疑問,但妥當性(如何兼顧參與的必要性與相關員工倫理與信心等)則有待討論。

其次則是對於相關治理方式的是否合於正義、合於台灣發展需要、合於政治政治可行性(尤其朝小野大,立法院內主要政黨的立場與構想)、合於財政可行性、是否符於公務倫理(尤其有關機要人員的職等與任用)、是否合乎民主參與原則(尤其指重大之經建計畫之廣泛聽取各方人民、團體、地方政府、主要政黨、主要學術精英的意見),或反面言之,其是否出於衝撞立法院(亦即無視於立法院的構想而悍然提出超級的改革方案,或打算經由民意或媒體而施壓以強渡關山),是否出於出於選舉的競爭與鬥爭考量、是否出於意識形態掛帥(政黨非不得有意識形態,但應可能謀求現實政治上的必要妥協,從而在細膩的方案上得有精確的討論餘地),則有待討論[57]

(四)、政策面的改變與所引發的衝擊

新政府上台,當然在施政上有一定的重點,並反映於具體的政策內容與整體價值觀,也得反映於有關政策決定的過程,各部會的施政重點得有一定的差別。就政策的實質內容的決定而言,其必須符合憲法與相關法律的規定,若與現實法律不合則應進行修法,但修法則將面臨立法院的把關與在野黨的考驗。

1、對權力分立造成衝擊

因為「朝小野大」,新政府乃不無企圖繞過立法院監督的動作情形,例如有關老人年金之開辦,再如有關墊借核能發電後端營運基金給予中船公司員工資遣及裁減經費90億元之爭議等[58],而最大的案例為核四的停止興建以及所引發的合憲性爭議(這最後經由司法院大法官會議釋字第520號解釋加以解釋,並由立法院與行政院簽署協議而解決)。其因面臨「朝小野大」而企圖擺脫立法院的監督,從而對於憲法所規定的權力分立也造成一定的衝擊,或至少製造出議題而有待大法官會議或學界去細膩的思索。

2、行政/立法兩院各執一詞

行政部門不乏制定有關的架構、方案或甚至行動方案與立法草案,但在立法院內卻難以推動,例如有關「建立非核家園」的構想,再如有政府改造的相關議題與法案。但另方面言之,立法院是否「強人所難」,也非無疑問,例如立法院曾決議將行政院的93年度的預算案整本退回重議,再如有關公民投票的提案機關只限於人民連署、立法院決議與總統之防衛性公投,而不及於行政院或部會;三如健保雙漲之多收取的保費之退還,以及要求積極檢討藥價黑洞與醫療資源浪費等的決議;此外,也包括在預算審議中所規定的審查完成的綿綿密密的條件與期限以及附帶決議,其中尤其對於政府所得為的補助款(例如921地震災區重建有關的兒童營養午餐等等有關者),規定必須將有關的方案送請立法院相關委員會的審議通過[59]

3、新政府提出的新的政策方向與價值

新政府的施政的整體價值觀,顯示對科技(強調科技發展與知識經濟)、對文化(文化與景觀與觀光等)、男女平權、環境保護、各種科技園區等的推動(包括中央核定或地方自行推動者)、對於交通的建設、台灣文化、總統府空間解嚴,均採行一種進步而且人文覺醒而且強化本土的色彩的發展方向。但某些地方也應注意是否過當的問題,例如有關中文的英文拼音與語言政策等的拿捏,而且兩岸人民關係條例也於晚近進行修改而有更大的彈性,但無論如何兩岸關係仍不脫「一邊一國」的架構,並因總統大選的選戰日趨白熱化而有一定的激烈演出,例如將大陸公證事務的參訪團以未依照有關議程進行而驅逐出境,而且在各種言詞中之試圖激怒中共(例如496枚導彈的部署事項以及防衛性公投舉辦的堅持,或所謂2008年催生台灣新憲法以及是否以台灣國為民意等)。

惟無論如何,關於教育、婦女人身安全與治安、經濟的發展,則民眾普遍滿意度較低,而這也與相關決策之欠缺整體方向之指引有關,甚至於也不無「一邊一國」堅持下的一定開展性(例如有關大陸學歷的認證,再如有關兩岸是否三通的經濟評估報告)。

另外一項的政策的價值,也許得稱為「地方自主發展」的決定,原則上地方得提出各種經建的計畫,中央得視財政狀況與以配合;嚴格言之,這也是精省後「地方自主發展」的必然趨勢,也是地方行政首長與議員直接選舉之對地方民意的會應要求。

至於行政院與台北市之間的激烈爭執,不論就「非常光碟」案之取締,或就環境影響評估後的開發案得再經由公投決定,或就里長延選案或就健保費用的繳納案,或台北市長選舉中所產生的言詞交鋒等,或元宵節燈會改由高雄市政府主辦等,均得成為進一步討論的議題。

另外一項重大的決定,為考試院長以及局部的考試委員的提名,以及此等出任後所為的對五權憲法的根本的詆毀或對中華民國的存否的根本的敵視的態度。當然,有些改革,包括試題是否局部為台語的命題以及有關歷史科目的重點或稱謂上有關中國者之完全撤換,非全然毫無合理性。凡此,不免使得相關公務人員有一定的錯愕,並引發媒體以及大眾對於新政府的意識形態治國的疑慮。以朝小野大的格局而言,這些言論或決定未必具有妥當性或優先性。

4、決策程序

整體而言,新政府的相關的決策有較大的開放參與性,這是時代使然,也與行政程序法的完備化有關,更與少數政府要突破封鎖並爭取支持有關。但無論如何,其中也不無粗糙的部分,例如民國93731日行政院經建會舉辦「從大甲溪流域的未來評估中橫是否重建聽證會」,由時報文教基金會余範英董事長主持,在公共電視台舉辦,邀請當地政府、民代、環保團體、學者專家、農委會、公路局、台電、德基水庫等單位與會。余董事長說明這是依行政程序法所舉辦的聽證會,為民主化、制度化、專業化、生活化的進步,意義非常重大。行政院游院長並率領多位部長全程聆聽。事後游院長表示該案將充分聽取各界看法,凝聚更多意見,致於決定何時出爐,目前並無時間表。次日的報章媒體大都抱持正面的評價。事實上,該聽證會固然是一個進步,但頂多只是出席之代表「各自陳述」,並沒有交互詰問,事前也無委託而提出專業的鑑定意見。台灣行政本處指環保有關者,但也得推廣到一般領域快速學得西方的名詞,但精髓與神韻恐怕還有待時間,而這正是台灣環境憲法與環境行政法之著力的重點吧!

此外,主管部會似乎未能充分體認朝小野大的困境,仍然提出大型的改革案,例如鄉鎮市長改為官派、政府改造的諸多法案,沒有為妥協的拿捏或次佳的方案,或階段性將獲得的共識加以立法化,也沒有善用不須經立法院同意的部分,例如有關社區的充實、地方自治事項/委辦事項的劃定等。甚至,就精省的改革而言,民進黨大體將原先省府的組織(各部會的中部辦公室)經由修法而轉化為中央部會的中部常設機關,不無違反原先精省/擴大縣市權限的構想。至於朝野各自的功過,則各說各話,而有待評價。

(五)、小結

2000年以來的政黨輪替,新政府自有一套新的治理模式,包括價值觀對國會、行政部門、媒體操作手法主要的議題設定模式。但整體而言,吾人宜注意如下述三個構造特色:「朝小野大」的格局;新政府的網絡/資源/人才體系與國民黨政府有根本的差距;新政府與國民黨間之根本的對抗零和遊戲,而立法院仍有法律案審查權、預算審議權、質詢權等,而與法國式之兩院且弱勢國會制有所不同。整體而言,與政治權力結構與總統的操盤決定/意志/人格有關。此外,2000年陳水扁係於三分天下而勝出,儘管已經展開治理,但不少公務員或行動主體仍心存觀望例如有關部會組織改造或行政任務私營化等,2004年陳總統再度勝出之後,觀望的氣氛可望有所改變[60]

另一方面,從實體而言,類如行政院之積極回應媒體、引入績效管理、所研擬的政府改造方案(包括部會的重組、行政院秘書處的強化、四化-去任務化、地方化、私營化、行政法人化)、軍購案等,蕭萬長內閣時代便已經逐漸建立,而因為各有其合理性,新政府也難加以刪減,甚至只能加碼演出。



* 德國杜賓根大學法學博士,台灣大學政治學系公共行政組教授。本文原發表於月旦法學第108期,20045月,頁9-36,經增寫。

[1] 總統與行政院長間的權限劃分並未明確,而是留由當時強人所居的職位決定,而實則為一黨所掌控。

[4] 關於1997年修憲有關取消立法院之閣揆同意權與「自動換軌」義務之有無的討論,見拙著,「台灣雙首長制的內涵向總統制或向內閣制傾斜?」收錄於明居正、高朗主編「憲政體制新走向」,新台灣人文教基金會;原發表於「憲政體制與政黨政治的新走向」研討會,台大政治學系、財團法人新台灣人文教基金會共同主辦,2000/12/23,地點:台大法律學院暨社會科學院國際會議廳(2001)。

[5] 精確言之,這涉及審議時間的倉促,以及審議過程中的簡單。對這次大法官被提名人之同意權行使而言,平均每一位候選人只用了四分之一天審查時間;而行使同意權過程中執政黨之立委或出於維護總統與政黨之威信,或出於政黨間鬥爭的有效壓制的考量,或對於被提名人的認同,幾乎全部為無條件之同意。

[6] 雖然立法部門得由預算審議相關預算案通過時,附帶為一定的條件或期限而要求行政部門遵守或作出一定的附帶決議而要求行政部門必須參照法令辦理(以上見預算法第50條),而形成行政部門於預算執行的一些限制(例如立法院的要求行政部門必須對某一項預算案的動支必須已作成相關的評估報告,並提交立法院相關委員會同意後使得動支),但整體而言,行政部門只是程序較為麻煩,而最後畢竟仍然得動支有關的經費,此外並得於立法院悍然拒絕時發動相關標的團體為訴求,也得招呼媒體為相關的報導而形成壓力。參見拙著,「論立法院之預算審議權釋字第三九一號解釋並兼論司法院大法官應有之功能定位與解釋立場」,台大法學論叢,第27卷第3期(1998)。

[7] 當然,爭執之發生究竟出於何方之過錯或出於體制乃至政治對抗因素使然等,係另一問題,須視個案情形而為判斷。

[8] 有關立法院預算之審議權與釋字第391號解釋之評價,見拙著,「論立法院之預算審議權釋字第三九一號解釋並兼論司法院大法官應有之功能定位與解釋立場」,台大法學論叢,第27卷第3期(1998)。

[9] 目前立法院內泛綠佔99席,藍軍有112席,另有無黨籍立委12席。

[10] 關於組織法上之重要性原則,約見拙著,「機關爭議問題釋憲方法應用」,論文發表於司法院大法官學術研討會,2001/10/13,地點:台灣大學法律學院暨社會科學院國際會議廳。

[11] 陳水扁總統四年任內,對於鄉鎮市長改為官派、金融監理體制與組織的推展等,甚至政府改造一系列的法案(包括中央政府組織基準法草案、總員法草案、行政法人法草案等),均無法獲得立法院的支持,即為例證。

[12] 目前各黨內部已經呈現參選爆炸的情形,立委個人一旦違規將受到嚴厲的處置,甚至將遭到開除黨籍的命運,而離開政黨之後的積極問政空間應該不大,尤其當民進黨、國民黨、親民黨、台聯黨、新黨均呈現參選爆炸的情形。以台灣的政治走向而言,至少在可見的未來,因為政黨競爭激烈,無黨籍的問政空間將受到相當的擠壓,都會區尤然。

[13] 關於「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」的合憲性的爭議,以及該條例於公布施行後之行政部門拒不執行而申請大法官為急速處分而引發的釋憲爭議,可謂係最激烈嚴重之權限分際、權力分立、輸贏最大之釋憲案,未來大法官為何有關的解釋,值得各方關注。

[14] 台北縣政府地政局長莊育焜,因涉及台北大學弊案及三芝土地弊案,而在縣長大選前被披露。

[15] 有關預算案審議的爭議,見吳文弘,行政院與立法院間預算爭議之解決機制-預算法制之健全化,台大政治學系政府與公共事務碩士在職專班碩士論文(2003)。

[16] 但另一方面而言,在野黨的立法委員們在委員會的質詢中有無偏頗,或藉著問答技巧而希望引起談話的激鋒,或故意予以羞辱,也非無疑問。

[17] 請參看經建會網站,http://www.cepd.gov.tw/indexset/indexcontent.jsp?topno=1&linkid=7,查詢日期20041125日。

[18] 李國雄,「總統制、議會內閣制及雙首長制的探討」,收錄於高朗、隋杜卿主編,《憲政體制與總統權力》,頁317,財團法人國家政策研究基金會出版(2002)。

[19] 引自高朗,「總統制是否有利於民主鞏固」,收錄於高朗、隋杜卿主編,《憲政體制與總統權力》,頁115118,財團法人國家政策研究基金會出版(2002)。

[20] 高朗,上揭文,頁122以下。

[21] 見氏著,台灣正受實質總統制之苦,中國時報,民國9347日,A4版,「名家專論」。

[22] 李國雄,上揭文,頁19以下。

[23] 以上參見,李國雄,上揭文,頁21以下。

[24] 參見,李國雄,上揭文,頁26

[25] 筆者認為,在方法論上,吾人必須承認民主與憲政係核心的制度設計與實踐,其順利開展,取決於結構與行動,亦即該國之歷史形成以來之諸多國內外政////行政/法制/司法等結構,以及主要行動者的內部構造與策略行動。這是筆者的方法論,特色在於開啟歷史的縱深與諸多的觀察,而且又及於微觀的個人與個體面。這種方法論事實上係最為完整,而且不排除將科技的發展與人類知識的累積以及長期以來所建立的人類的價值觀的推移等,以及一個國家歷史與地理的構造,當作深層結構。筆者的方法論與主要的民主化研究或國家現代化或民主發展的政治學者,並沒有不同,例如Larry Diamond便曾指出:「民主的鞏固有賴於某些制度、政策、以至於行為層面上的改變,期間強化國家機關的能力、經濟體制的自由化與合理化、在保障基本自由的前提下維持社會與政治秩序的安定、促進水平式責任政治(horizontal accountability)的形成、以及依法行政與懲治貪污的事項,都直接有助於政府統治能力的提昇而有利於民主的鞏固。此外,加強政黨及其餘社會團體的連結關係,避免出現小黨林立的政黨體系,強化立法機關和地方政府的自主性和公共性,以及激發民間社會的活力等,均能促進民主政治體制的代議功能。」其所指稱者,便是筆者所指的相關次體系,見氏著,「緒論:民主鞏固的追求」,翻譯者廖益興,收錄於田弘茂、朱雲漢、Larry DiamondMarc Plattner合編,《新興民族的機會與挑戰》,國家政策研究中心授權出版,頁191997)。該書內多位學者的觀點與論述,均不出如上寬廣的討論架構。民主鞏固與民主發展有關的理論與各國的比較,進一步請參看同前述四人合編,《鞏固第三波民主》,內有諸多文章,業強出版,國家政策研究中心授權出版(1997)。

[26] 高朗,上揭文,頁132以下。

[27] 高朗,上揭文,頁142

[28] 李國雄,上揭文,頁26

[29] 高朗,上揭文,頁142

[30] 該號解釋明確指出資深民意代表的最後退職期限為民國801231日,「並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意指及有關法規,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作」,其中值得注意者為「全國性」三個字。

[31] 其中第五次涉及國大代表的延任案而被司法院大法官宣告為違反自由民主的憲法原則與正當的修憲程序,見釋字第499號解釋。

[32] 黃錦堂,「台灣雙首長制的內涵向總統制或向內閣制傾斜?」,收錄於明居正、高朗主編「憲政體制新走向」,新台灣人文教基金會;原發表於「憲政體制與政黨政治的新走向」研討會,台大政治學系、財團法人新台灣人文教基金會共同主辦,2000/12/23,地點:台大法律學院暨社會科學院國際會議廳(2001)。

[33] 儘管有前述的民選總統之憲政權力大小的法理爭議,但從民選總統大選中之激烈對決性與民眾的高度參與性,以及司法院大法官釋字520號解釋所為有利於民選總統實權的見解,似乎尚難導出民選總統之毫無推展施政抱負的權力的結論,而其中的一項權力便是閣揆的任命權。

[34] 俄羅斯總統普丁於2004224日解散內閣,根據普丁的聲明,此項措施的目的,係要在314日總統大選前調整內閣人事。至於此項調整閣揆人事的動機,究竟係基於有項治理或其他的考量,則有待進一步的研究。相關報導見中國時報,2004225日,A14版。

[35] 就立法院黨鞭就個別立委之控制的困難,晚近因為立法委員的選舉已經呈現高度的參選爆炸而且政黨間的對決激烈,而導致無黨籍的空間縮小,個別立委問政時--尤其就重大的議案,多半已經遵守黨團的指揮,而不願冒著被開除黨籍以致於日後競選困難的危險。

[36] 儘管台灣在三次總統直選的過程中,尤其2004年不無訴諸族群、攻訐隱私之情形,且公共政策之辯論未能詳細,但整體而言仍然展現高度的對峙與競爭。商業週刊發行人金惟淳並指出,2004年總統大選是首次真正徹底的大選,蓋由於兩軍對決而非類如2000年之三組人馬,以及兩邊的實力接近而攻防激烈,突顯出這次選舉中的激烈性與對台灣前途影響的重要性;見商業周刊,第848期,頁142004223-2004229)。

[37] 組成聯合內閣的政黨們如果意識型態相近,並有相當的合作經驗,則並非不能建構一個穩定且前瞻的國家安全政策。從而具體的政黨的內部構造以及主要行動者的人格特色等,亦即現時的情況,將具有重要性。

[38] 但反面言之,這種正面意義也非不得由穩定且具有威望的內閣的行政院長或外交部長所擁有。

 

[39] 吾人得想像類如美國柯林頓總統之緋聞案,而為思考。

[40] 這一方面與制度設計有關,一方面也與台灣整體政經社文法治司法發展迄今的構造有關,已如前述。

[42]關於民主法治國之有效運作的條件,約見Ulrich Karpen, Die Bedeutung der rechtlichen Rahmenbedingungen fuer die demokratische Entwicklung, ZRP1993, S.177179);進一步請參看Franz Lehner, Vergleichende Regierungslehre, 2.Aufl., S.113ff1991),其中提及國家行為之若干決定性的因素,尤其包括政治上的有關各種利益紛爭協調、經濟的整體表現、科技政策的結構與策略,以及中央與地方的府際關係等。

[43] 見諸此其間中國時報、中時晚報、聯合報等的社論、方塊文章與讀者投書,也見諸新新聞雜誌。

[44] 這方面的簡短但深刻的論著,見朱雲漢,「戰略棋子,戰略棄子」,中國時報,20041115日,A4,星期專欄。

[45] 陳一新,「內閣制較適合台灣」?,中國時報,民國9389日,A15版,時論廣場。

[46] 見氏著,「總統制是可取的制度嗎?」,收錄於明居正、高朗主編,《憲政體制新走向》,新台灣人叢書,頁2112202402001)。

[47] 見同上出處的報導,但非於同一研討會上。

[48] 見中國時報與范馨香基金會合辦的「中央憲政體制的抉擇與配套」研討會之發言意見,中國時報2004/02/16A6版。

[49] 以上吳玉山的觀點,見聯合報,民國93830日,綜合A10版的報導。

[50] 見聯合報,民國93830日,綜合A10版的報導。

[51] 見氏著,「超越統治權的二元對立」,中國時報,民國9397日,A15,「時論廣場」。

[52] 本表參見聯合報,民國93年8月24日,A4版。

[53] 筆者很早便提出這個論點,拙著,「由『精省』看九七憲改」,收錄於台大法學論叢,第27卷第2期,頁95以下(1998)。

[54] 當然也影響到本書所關懷之行政組織面。

[55] 詳請參見拙著,台灣雙首長制之內涵-向內閣制或向總統制傾斜,收錄於高朗、明居正主編,《憲政體制新走向》,新台灣人基金會出版(2001)。

[56] 行政法學中就行政組織法之研究顯示,行政院係以「行政一體性」的方式對立法院負責,院長從而享有一定的政策方針的決定權;從而自然行政方針的決定權得進行採取績效管理的模式;部會首長對於部內的經營管理,向來行政法學也認為屬於內部事項,並不予以足夠的重視,而相關理論中有所謂行政規則的理論,明白賦予部會首長對於內部的事務的分配、業務處理的方式、人事管理等之處置,這並且為我國行政程序法第159條第2項第1款所明定。約請參看,拙著,「《行政法總論之改革:基本問題》要義與評論」,發表於憲政時代,第29卷第2期,民國92年10月黃錦堂,「行政組織法之基本問題」,收錄於翁岳生主編,《行政法2000,第6章。

[57] 關於法規的評估,約請參看拙著,「行政法規衝擊評估之研究」,論文發表於「行政法規影響評估研討會」,台北市政府法規委員會主辦,時間:民國92917日,地點:台北市政府公務人員訓練中心禮堂。

[58] 詳見吳文弘,行政院與立法院間預算爭議之解決機制-預算法制之健全化,台大政研所碩士專班論文,頁216以下(2003)。

[59] 關於條件與期限與附帶決議等,見拙著,地方府會關係與選舉制度之研究,收錄於拙著,《地方制度法基本問題之研究》,翰蘆出版,第5章(2000)。

[60] 於陳水扁總統2004320日競選連任勝出之後,以及在野黨儘管有近乎一半選民的支持但並未發展出強力有效的監督機制與氣勢,整個政府的施政更呈現總統權大、行政院與各部會益形強勢的現象。此外,就心存觀望的無黨籍或中小政治勢力或文官,乃必須認真思考相關的改革議題。民國931211日的立委選舉中,若綠軍過半,將意味著陳總統改革時代的到臨。