附 錄
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德國聯邦體制之研究
一、前言
二、德國聯邦體制之憲法規定與實施情形
(一) 基本法成立之前
(二) 基本法時期
1. 憲法規定
(1) 邦基本體制
(2) 邦的數目
(3) 立法權
(4) 執行權
(5) 財政權
(6) 司法權
(7) 行政參與權、共同規劃權等
(8) 訴訟保障
(9) 聯邦參議院(Bundesrat)
2. 指導理念與基本理解
3. 實踐結果：合作主義式的聯邦體制
三、當前挑戰
(一) 歐體統合
(二) 兩德統一
1. 調整邦之數目？
2. 德東地區體制之調整
3. 財政調整
4. 更大協調之必要
四、結論
一、前言
聯邦體制係指一種國家體制，其總體的政治單位固然具有國家的特徵，但其下一級的政治單位也是國家，雙方都具國家性，然而為確保各自的獨立性，聯邦與邦個別必受到一定的限制。聯邦國家中，聯邦與邦有關立法權、執行權、財政權、監察權、考試權、司法權等等的劃分及合作是聯邦體制的核心問題。
聯邦體制依上述定義是一種政治體制，與縣市、鄉鎮級屬事務性（或稱為功能性）者不同[1]。正因具有高度政治性，在其設計及具體的形貌方面，每個國家在每個時期甚至不同國家間，皆存有相當大的差異；換言之，聯邦體制深受一國的政治、經濟、社會、文化等歷史結構因素的影響[2]。
若干國家擬採行聯邦體制是因為內部有政治分離運動，或是為了安撫及吸納不同種族或宗教的團體，例如加拿大對魁北克省的放寬自治、比利時因應法語區與德語區的爭執而必須另有安排、南非種族暴亂所導致的國家統合困難、愛爾蘭共和國為了吸引北愛爾蘭的加入必須在政治設計上多作讓步等等，惟這類型的聯邦體制並非吾人觀察「標準的」聯邦體制走向之依據。德國並沒有政治分離運動，然聯邦體制素有傳統，對其聯邦體制的法制、走向、當代所遭遇的困難以及解決方法的研究，將有助於吾人瞭解當代的聯邦體制。
二、德國聯邦體制之憲法規定與實施情形
(一)基本法成立之前[3]
西元一八一五年拿破崙滑鐵盧戰敗後，中歐需要有新秩序的出現，維也納會議最後議定書（一八二○年五月）、甚至更早的德意志邦聯協定（Deutsche Bundesakte,一八一五年六月）、僅規定德意志侯國間的結盟，而且邦盟在定位上是屬於國際法上的組織，即只有在確保各該侯國之不可侵犯性、獨立性及德國內部與外部的安全得以維持時，大家才彼此結盟，顯示出這並不是聯邦的組織。
一八四八年法國爆發革命，在德國亦發生三月革命。在侯國的強烈要求下，在法蘭克福的保羅教堂曾經出現德意志憲法草案(Paulskirchverfassung)，惟三月革命並未成功，所以保羅教堂憲法並未真正生效。該憲法草案並未對聯邦體制作詳細規定，例如並沒有聯邦參議院的設計，另外，在立法權限劃分上，聯邦有相當多的權力；但無論如何，草案第五條規定各侯國仍然保有它的國家性，而且也規定只要憲法草案無明文規定者，權限一律歸給各邦。
普魯士於一八七○年打敗奧地利完成統一，並於次年四月十六日制定帝國憲法。此時因德意志統一，不宜立即削弱各侯國地位，所以憲法中是採取相當強烈的分權式聯邦設計。其中，普魯士邦擁有較大的特權，而憲法第五十二條則規定南德巴伐利亞邦與伏登堡邦享有一定保留的權限。在具體設計上，帝國憲法規定，只要沒有明白規定者，權限歸給各邦。憲法第四條將聯邦的權限限於所列舉者，雖然所列舉的項目已經不少（計有十六項之多）。值得注意的是聯邦參議院的設計，它是由當時的二十五個邦所派遣的代表所組成，依各邦實力大小而有不同的表決權，總表決權數為五十八票。聯邦參議院依帝國憲法的設計是最高的帝國機關，遇有爭議時，權限歸之而不是歸於聯邦的眾議院。除立法案的提案權與決議權之外，聯邦參議院尚可參與行政規則與法規命令的制頒，對於國家的重大決策亦有權參與，此外並可對各該侯國做法律上的監督，且對某些憲法的爭議有管轄權。總而言之，聯邦眾議院的權限不如參議院，這是個很特殊的設計。這給吾人一個啟示：在國家統一之初，體制設計上傾向各邦自治，即整合必須循序漸進。
然而，一九一九年的威瑪憲法採行的是中央集權化，有別於聯盟式的聯邦體制。帝國議會成為最重要的立法機關（威瑪憲法第六十八條第二項、第七十四條）。威瑪憲法中帝國總統有很大的權限，可謂是雙重行政首長制，但這與本文的研究無涉。一九三三年希特勒奉當時總統辛登堡的命令組閣，第三帝國於是誕生。經由各項法律的制定，尤其是一九三三年三月二十四日的授權法（授權聯邦政府無需國會的參與即可制頒法令）以及後來的一體法化(Gleichschaltungsgesetze)（經由號稱一體化的諸多法律，整個聯邦跟邦的組織逐漸被一體化，而且授權法的設計也逐步擴大到各邦中），加上在聯邦與各邦中貫徹所謂領袖原則，並且在各邦中引進帝國總督的制度（帝國的總理建議，由帝國總統任命，被賦予相當多的權限，使得邦原來的政治體系宣告瓦解），聯邦體制已被破壞。
(二)基本法時期
一九四五年第三帝國瓦解後，德國由四強占領，並由各邦所選出的制憲會議代表共同組成制憲委員會(Parlamentarischer Rat)，負責起草憲法。制憲代表們深深感受到國家社會主義極權獨裁的恐怖而期有所矯正，故聯邦制的設計毫無異議地被採行；尤有進者，聯邦體制被規定為憲法的永久條款(Ewigkeitsklausel)，不得更改（基本法第七十九條第三項）。
戰後基本法規範下的聯邦體制，從法律規定而言，是聯盟式(föderative)，而不是聯邦中央集權(unitarisch)，但實施的形貌則有所變遷，以下詳細介紹之。
1.憲法規定
(1)邦基本體制
基本法並未詳細規範各邦的體制，而只是在第二十八條規定，各邦的憲法秩序必須合於共和、民主、社會法治國。這種規範學界咸認為十分妥當。理由在於它並沒有過度干擾到各邦的自主性，但又能確保最小程度的全國基本體制的一致性[4]。
(2)邦的數目
基本法中並未強迫規定既有的邦皆不能更改疆界，德國從一九五六年薩爾邦劃入西德起，就是只有十一個邦[5]，嚴格言之，是八個邦加上柏林、布萊梅、漢堡三個直轄市(Stadtstaat)。
邦的數目與聯邦體制有絕對的關係，申言之，若邦的數目太多，將導致各邦的平均實力削減，造成聯邦的獨大。反之，若邦的數目太少，將造成各邦權力過大，對聯邦形成威脅。德國十一個邦原先運作還算不錯，但是到了德國加入歐體之後，便成為問題。一九七二年Ernst委員會（按：由當時之聯邦內政部委託研究）在鑑定書結論上曾經主張調整為五或六個邦，但未獲接受。由此可見，調整邦的數目事實上牽涉深遠，尤其涉及各邦的自主性以及諸多的政經社文利害關係，往往不容易被施行。
(3)立法權
基本法第七十條首先規定：立法權若基本法無特別規定者，歸屬於邦，亦即聯邦只有明白列舉的部分才有立法權。乍看之下邦享有很大的立法權，但實則不然。首先，基本法第七十三條規定絕對專屬於聯邦的立法權，計有十一項之多，分別為外交、國防、國籍、人民的自由移動、護照、移出移入、歸化等等，另有金融貨幣、度量衡、海關與貿易的事項、聯邦鐵道與空運、郵政與電訊、聯邦公務員體系、工業財產權、聯邦與邦就治安、警察防範犯罪的合作、聯邦統計。這十一項範圍並不大，影響較深遠的是所謂的「競合立法權」(Konkurrierende Gesetzgebung)。在此領域中，聯邦與邦都有立法權；基本法第七十四條明白規定，僅在聯邦有需要(Bedürfnis)以法律規定時，聯邦才得加以立法。但向來聯邦把這個需求解釋得相當寬，例如為了維持經濟及法律的一體性，聯邦大力使用競合立法權，德國的民法、刑法、經濟法、勞工法都是在這個脈絡下被制定的。聯邦憲法法院認為，是否存在上述條文中的「需求」，聯邦立法者有較大的裁量餘地，亦即只有當聯邦立法者顯然有濫用裁量的情形，聯邦憲法法院才會加以指正；迄今為止，並沒有任何法律因為不符上述的要求而被聯邦憲法法院宣告違憲，亦即聯邦立法者有相當大的自由決定權[6]。在競合立法權的場合，只要聯邦一立法，邦便不再有任何立法權。
依照德國基本法第七十四條以及七十四a條之規定，將近有二十六項是屬於競合立法權的領域，範圍可說是無所不包，例如集會遊行、戶籍、武器、各類型經濟法、訴訟法、調節法律、法律諮詢、核能、勞工法、教育補助、徵收、經濟秩序的公平競爭、農漁財產權的相關事項、土地住宅相關法、傳染病、醫院、各項物品、用品安全衛生管理、航行、道路運輸、航運、環保法規、公務員的薪水與退休撫卹等。
另一種擴大聯邦立法權的做法是在基本法第七十五條。本條規定就一定類型的法律，其大多屬於聯邦與邦都有利益與興趣者，聯邦有周邊的立法權(Rahmengesetzgebung)。既然稱為周邊，當然指聯邦不能毫無限制地立法，從而邦的立法者有制定條文細則的餘地；但實踐上，吾人若以德國大學院校基準法(HochschulrahmenG; HRG)以及聯邦水利基準法(WHG)為例，可以看出聯邦擁有相當的立法權限。
就邦的專屬立法權而言，主要是在警察法、道路法、建築法、地方自治法、文藝事項（包括學校以及教會等等）。即便這些領域，聯邦亦都有介入管道，例如基本法第七十四條第十三款、第七十五條第一項a款、第九十一a與九十一b條[7]。
學界一致指出，在立法權領域，聯邦有支配性的地位[8]。至於理由，當然與現代工商社會所創造的一致性要求有關，也與福利國家要求聯邦迅速有效介入（立法正是最有效的途徑）有關，甚至，面對內外的政經社文壓力，由聯邦預先規劃，做好各種防範設計也是必要的。
(4)執行權
以上是就立法權而言，在行政權則有相當不同的形貌。各邦的法律由各邦自行執行（此時，邦得委託縣市或鄉鎮執行，亦即學說上所稱委辦事項，但這是另外一個問題。）。就聯邦法律的執行而言，德國認為原則上應該由邦就近加以執行，聯邦只剩下外交、財政、聯邦郵政、聯邦鐵道、聯邦兵役、航空運輸、聯邦銀行（類似我國的中央銀行）、聯邦水道以及航運等等的行政權。另外聯邦就邊防的官署、警察蒐證中心、刑事警察、聯邦調查局等等也可以有行政權。就超越一個邦領域的社會保險的經營，聯邦也有籌組公法人的權限。第四類聯邦自己執行的事項，則是屬於經濟法與廣播電視法方面：基本法第八十七條第三項規定，就聯邦有專屬立法權的領域，聯邦得在部長之下設立執行官署，例如聯邦的金融業務檢查署、聯邦卡特爾署、聯邦行政署（掌管外國人的資料登記）、聯邦建築署、聯邦環保署、聯邦健康署、聯邦工業財產權保護署、聯邦保險業務署。這一類官署在各邦中並沒有下屬單位。不一定是官署，聯邦在上述要件下也可以設立公法人或公營造物或是公法上的財團，例如聯邦遠距離交通公營造物（是一個性質上為研究、檢查、設計，但又局部負責管制業務。），再如德國知音廣播電台以及德意志之波廣播電台[9]。
邦執行聯邦的法律，又可分為兩種：一是聯邦委辦的案型，依法律的性質，這些領域應該屬於聯邦極度關切者，聯邦委託邦執行時，仍保留指令權以及監督權，這一類型的法律例如聯邦高速公路、聯邦長程道路的管理、有關利益平衡分擔相關法律的執行、以及局部財務事項的執行（請參看基本法第九十條第二項，第一百二十a條、第一百零八條第三項）。就這類型的行政權，邦有設立官署的權限，聯邦除非是依法律或經由聯邦參議院的同意，否則不能有限制之。聯邦若想制頒一般性的行政規定，也必須取得聯邦參議院的同意。由此可見，委辦的事項，聯邦在人事、組織方面沒有太多置喙餘地，但就個案的處理，則有較大的指揮監督權。
除了聯邦自己執行、聯邦委託邦執行外，其餘的聯邦法律都是由邦自行加以執行。依基本法第八十三條及第八十四條規定，本類型被視為執行權的典型。就這類型的案件，聯邦政府只有合法性的監督，不能下達指令，除非特殊的例外，而且只限於個別案件的個別事項。就這類事項，聯邦原則上不得干涉邦的相關人事與組織。就執行有關的事項，聯邦於取得參議院同意後，得制頒一般性的行政規則。基本法第八十四條亦規定，聯邦政府可以派遺特使前往監督，但至今很少發生這種事情。若邦於執行聯邦事項時有所怠忽或不認真，經聯邦政府指責後仍未改正者，聯邦政府可以向聯邦參議院請求救濟，對聯邦參議院的處理若聯邦有所不服，還可以向聯邦憲法法院提請救濟。惟無論如何，在實際上各邦對聯邦法律的執行都盡心盡力，有爭議的只是在核能廠的設置以及管理上，尤其當綠黨在一邦握有聯合執政權時。然即便如此，亦未必就會援引上述程序，而是透過政治協商加以解決。上述三種執行權的劃分，原則上並沒有太大的問題，聯邦與邦大體也都能接受。
一九六九年有一項改革，即引進「共同行政」(Mischverwaltung)原則。在此之前，聯邦與邦在很多領域中已有合作辦理或合作規劃的先例，例如有關聯邦與各邦對國家安全之保障、刑事警察的合作、國土規劃以及教育規劃等項。一九六九年的改革著眼於將原屬於邦的事項，但有較大外溢性與較大財政負荷者，改為聯邦與邦共同合作，稱為「共同任務事項」(Gemeinschaftsaufgaben)。這是指大學新建與擴建、區域經濟結構、農業結構、海岸防護結構的改善、教育規劃、學術研究計畫以及設施的補助等等事項。就大學以及區域結構等的改善而言，依基本法第九十一a條，由聯邦制定法律，但該法律需經聯邦參議院同意，就雙方的合作加以進一步規定；法律中應規定所應遵行的價值原則，以及該法律所採行的程序與機構；就本類型的事項，依基本法第九十一b條，聯邦與邦得經由協議促進合作，經費分擔也在協議中予以規定。德國有名的馬克思普蘭研究所(Max-Planck Institute)便是由聯邦出資一半，另一半由各邦聯合出資。學界有人批判共同任務事項強調規劃性之不妥，也有人反對將共同任務事項視為共同行政而混浠了聯邦與各邦各自的責任[10]。惟無論如何，從財政分擔的角度以及此等任務領域有高度外溢效果以觀，聯邦與邦聯合處理，並沒有太大的問題。學界迄今並未出現要求斷然廢除或重大修改的聲音[11]。整體而言，德國聯邦體制中執行權之分擔並未引起學界大太的反感，也很少聽到政治人物的責難，顯示其合於該國的設計。
(5)財政權
聯邦體制的運作有賴各邦與聯邦的充足財政收入以及合理支出。德國基本法的制定者認為，財政收支對聯邦體制影響深遠，故在憲法中加以詳細規定。依照基本法的體系，可分成如下幾個面向來談：支出義務歸屬、財稅立法權、財政收入權、財政收支調整設計。
依基本法第一百零四a條，支出應由承辦該項任務的主體自行負責，但各邦若是受聯邦委託而執行，則聯邦應負擔這項業務的經費。此設計可以使資源有效配置，因為決策者必須承擔支出，從而決策者必須時時考量到執行的成本。
財稅的立法權，不論是財政政策或是稅目、稅率方面，大部分皆歸聯邦。理由在於，這些政策影響一國的財經運作，甚至影響到總體生活水平以及產業競爭。惟無論如何，為確保邦的地位，基本法第一百零五條第三項規定，若聯邦法律規範到原本劃歸予邦或縣市、鄉鎮全部或局部收取的稅捐時，必須得到聯邦參議院的同意。聯邦對關稅以及財政專賣等事項有專屬立法權，此外就其他的稅收有競合立法權。各邦所享有的立法權只限於地區的消費稅以及貨物稅，而且必須是以聯邦所未規定者為限，常見的是飲料稅、娛樂稅、狗稅、打獵稅、釣魚稅。鄉鎮只得對土地稅以及營業稅在各該法律所授權的範圍內調整稅率。
就聯邦體制而言，最重要的當然是各邦以及聯邦之收入。德國法基本上採聯邦、邦、縣市、鄉鎮各自收取一定稅目的設計，聯邦專屬的主要稅目包括：消費稅（例如礦稅、香煙稅）、道路貨運運輸稅、資本流通稅、保險稅、票據稅、關稅、財政專賣收入以及其他二、三種稅收。各邦則主要是取得財產稅、遺產稅、貨運汽車稅。至於個人所得稅、營利事業所得稅以及營業稅(Umsatzsteuer)三者，則是在聯邦與邦之間來加以分配。至於鄉鎮僅有少部分稅捐的決定空間，最主要的收入是部分的個人所得稅以及土地稅與營業稅。在貧窮與富有的邦之間，亦有必要進行財政收支的調整，財政收入較少的邦有權請求富有的邦做必要的調整，上述均規定在財政平衡法(FAG)中。另一種可能是，由聯邦對貧困的邦給予不附條件之補充補助金(Bundesergänzungszuweisungen)。
值得注意的是，上述三種共分稅中，個人所得稅以及營利事業所得稅是由聯邦與各邦（各邦合成一個單位）各分得一半，至於營業稅則是有統籌分配的意味，亦即聯邦與各邦的分配比例係由聯邦法律加以規定，該法律必須取得聯邦參議院的同意。基本法第一百零六條第三項甚且明白規定，在決定分配比例時應該考慮到聯邦與邦各自收支上的需求，而且也規定：若有情境變遷，該聯邦法院必須重新加以議定。
各邦除了基本的收入、來自其他邦的調整收入、聯邦補助收入之外，若因執行聯邦法律或是因承辦特殊業務（例如教宗到某邦到訪或某邦承辦國際性的大會）造成額外的支出，聯邦得予以特殊負擔補助(Sonderbelastungsausgleich)，這是基本法第一百零六條第八項所明定者。除此之外，基本法第一百零四a條第四項規定，聯邦對邦有特殊外溢性的建設計畫得提供財政資助(Finanzhilfen fr Investionen)，此項廣泛的授權，依聯邦憲法法院的判決，必須當作例外，亦即聯邦與邦必須保持雙方都有充分的收入，聯邦尤其不得享有過多的財政收入，以免其經由補助介入或控制邦。此外，聯邦、邦以及縣市、鄉鎮就財政政策以及相關的規畫，成立所謂的財政規畫委員會(Finanzplanngsrat)，也可算是廣義的調整聯邦與邦以及各邦間的財政收支的制度。
上述規定，尤其是各邦間的財政調整法，基本上有不錯的表現，大體穩定住戰後聯邦與邦以及各邦間財政的公平性。一九九二年五月十七日，德國聯邦憲法法院對薩爾邦以及布萊梅邦因財政困境（債務龐大，即使給予平衡補助亦無法負擔過高的利息，以致無法繼續營運下去），而請求聯邦給予額外補助一案。聯邦憲法法院認為，為了確保聯邦體制，這兩邦的財政困境必須加以匡正，但並不一定要由聯邦提供更多的財政補助，聯邦的立法者應有較大的政策衡量空間，亦即其得運用各種有效的手段來改善[12]。此外，前述執行權中「共同任務事項」由聯邦與邦共同負擔支出，也是聯邦財政體制的一個重要環節。
總而言之，德國在租稅、財經方面之立法權大抵歸聯邦，在稅收部分則由聯邦與邦分就不同稅目獨自收取，但又同時讓邦參與分配個人所得稅、營利事業所得稅之一半，以及將營業稅充當統籌分配之用，並對財力仍不足之邦，由聯邦提供不附條件之補充補助金。如此聯邦與各邦之財力大抵可獲一定平衡。聯邦並得對邦提供重大投資補助、特殊負擔補助以及在共同任務事項協同出資。
(6)司法權
聯邦僅設有聯邦憲法法院以及聯邦數個最高法院（包括聯邦普通法院、聯邦行政法院、聯邦財政法院、聯邦勞動法院、聯邦社會法院），此外，基本法第九十六條授權聯邦得設立軍事法院、工業財產權法院、聯邦懲戒法院。但此所稱的軍事法院，迄今並未設置，上述基本法的規定只限於國家在緊急狀況（即國防狀況）以及針對派駐國外或在船艦上的軍人始可適用。目前的軍事法院，僅用於決定軍人的訴願，不可不辨。
除此之外，所有的法院都歸邦，從而邦可以就法院的轄區以及人員的選任加以決定。無論如何，正因為法院的設計與人員的水準、選拔對國家發展有深遠的影響，所以高度的法典化乃不可避免；不論程序法或是法院組織法，都是歸屬於聯邦的權限，法官法亦然。除了這些因素之外，邦所屬的法院必須受聯邦法院以及聯邦憲法法院的拘束，凡此均使得邦的
司法權影響力大大削減[13]。
(7)行政參與權、共同規劃權等
在上述執行權的分派中，吾人已經指出共同任務事項是屬於聯邦與邦的合作。事實上，在許多以全聯邦為範圍的規劃案中，最明顯的是國土規劃，邦亦有參與的權限，甚至有時候不是單純的聽證，而是共同組設規劃單位。在所有有關重大工程或開發的案件中，只要其規模大到聯邦層級，邦至少在實際上都有參與的機會。
(8)訴訟保障
上述聯邦體制的權限劃分以及合作，不論法律條文如何規定，都會出現爭執，從而必須有一個快速、有效、客觀的解決機制。就有關聯邦秩序的爭議，聯邦或邦都依基本法第九十三條第一項第三款與第四款向聯邦憲法法院起訴，這是確保聯邦體制的重要手段。此外聯邦依基本法第三十七條，於必要時得對邦進行強制(Bundeszwang)手段，包括出兵、警告等等，這也是確保聯邦體制的方法。
德國迄今並未發生聯邦強制的例子，關於聯邦與邦之間憲法訟訴之爭議則相當多。
(9)聯邦參議院(Bundesrat)
基本法所設計的聯邦參議院是介於一八七一年帝國憲法與一九一八年威瑪憲法兩大版本之間。一八七一年版是以聯邦參議院為最核心的國家機關，威瑪憲法則大舉削弱聯邦參議院地位，使其只得就法律案有異議權(Einspruch)，聯邦眾議院並得以三分之二多數決來加以否決；反之在一八七一年版憲法，聯邦參議院與眾議院擁有相等的權限來參與立法，亦即每個法律皆須得到參議院的同意。基本法中對聯邦參議院的權限規定同時包括上述兩個版本，只不過制憲者已經將政策領域加以分類，對於某些法律案參議院具有參與權，其他則只有異議權；其中，以基本法有明文規定者，才是需要經過參議院同意的法律。這些相關的規定在基本法中十分分散，令初學者難以掌握，最重要的條文是基本法第八十條第一項及第五項、八十五條第一項及八十七條第三項、一百零六條第三至六項[14]。
除了立法參與權之外，基本法中規定聯邦參議院尚有許多的功能：其在立法緊急狀態時有一定的參與權；聯邦需要動用邦的軍隊防範極端的困難時，其也有參與權；對聯邦總統不適任的控告以及聯邦對邦的強制問題上，其都有一定的發言權（請參看基本法第八十四條第三項及第四項、第八十一條、第九十一條第二項、第六十一條第一項、第三十七條）。此外，聯邦政府依法律所授權制頒的法令，只要係交由邦執行（這正是一般的情形），則其也需要聯邦參議院的同意，此條文對確保邦的地位有重要的意義。依當今學界普遍見解，聯邦參議院的設計基本上並沒有錯誤，雖然說其參與法律或法規命令案的審查，導致時間的花費。比較大的問題應該在於，當聯邦參議院是由與聯邦眾議院不同的黨派所掌控時，反對黨容易以聯邦眾議院的名義，對聯邦政府進行政治抗爭。這個危險只能經過政治人物的智慧以及媒體輿論的監督，才能加以制止[15]。
2.指導理念與基本理解
上述諸多規定雖然已經相當精細，但在實際運作上仍然會發生爭議，吾人在做個案解釋時，必須有指導理念(Leitidee)或是基本的理解(Vorverständnis)做為依據。那麼德國人對其聯邦體制的基本理解如何呢？由於基本法制定的歷史背景及其中的詳細規定，加上納粹統治經驗的教訓，甚至更可追溯德國聯邦體制的傳統（早先是侯國，後來才結合成一個國家），德國學者大體均認為，基本法中規定的聯邦體制是聯盟式的，有別於所謂的中央集權。但此種聯邦制並非以不利於第一級政府為目的，而是一種單一（全國）與多元（各邦）的聯合建構；它是為了追求一種國家的政治統一以及確保各邦的特殊性。這個見解並不因為聯邦體制在溝通協調上的困難耗時，或是在國際經貿競爭，或是在國家定位轉換等時代壓力下，而有所退讓。原因在於，德國學者進一步思索了聯邦制對德國政治的深層意涵：首先，聯邦是一國權力的垂直分立，它強迫不同級政府間必須達成一定的合作、諒解、協議，但另外也包括相互的競爭，以及由競爭所導致的總體成長。吾人可稱此為促進自由的功能。其次，聯邦體制也可以促進民主，亦即透過不同級政府的權限劃分，國家的政策可以更加透明、可被控制、親民、便民、保障少數族群。第三，聯邦秩序創造了區域的多元性以及多重性，申言之，因為聯邦中各邦有首都以及各邦有行政中心，從而較易留意到整體國家國土的均衡規劃，更因為各種社團或政黨必須在各邦中設有分支機構，以及成立區域性分支機構，因此對社團或政黨內部造成多元化的影響。
儘管德國的學說肯定聯盟式的聯邦體制，並且賦予上述多重的說理，但畢竟國際經貿的競爭是現實的，人民對生活中基本體制（例如高中或高職教育體制、公務員體制、國家行政體制）有比較高度的一致性要求，甚至各邦因為財力不足以及國家總體規畫的需求等等，聯邦權限適度的擴張似乎無可避免，世界各主要聯邦國家發展均是如此。但這種國家制度的效率性、集中性要求，對聯盟式的聯邦體制發展較為不利。
那麼，現階段聯邦體制的指導理念究竟如何呢？吾人可以用制度保障、實踐理性以及轉型成合作式聯邦體制三者來加以說明。前二者是指，德國設計了很多制度來確保聯邦與邦之間的權限爭執，有一定的機關與程序來加以解決，其中最重要的是各種權限之劃分與聯邦參議院、訴訟保障，尤其是聯邦憲法法院，因為它擁有聯邦與各邦之間權限爭議的立即審查權（不必經由繁瑣的行政訴訟程序）。在實踐上，吾人可看出上述各機關、制度均發生作用，尤其聯邦憲法法院的確發揮出憲法守護者的功能：它一方面將基本法未規範清楚或未規範者，例如相互協助義務、邦必須對聯邦體制友善(Bundesstaatsfreundlich)、制止邦對縣市、鄉鎮為害聯邦體制的行為等，加以補充、補足；另方面，它依循制憲者的基本價值，另外也考察時代的變遷，逐步地、個案地形塑以及調整聯邦體制的內涵，德國人稱此為合於實踐理性的做法。重要的判決很多，例如在廣播電視的判決中，認為由聯邦獨自出資設立全國性的無線電視是違法的，必須由聯邦與各邦聯合籌組，以確保各邦的地位。在權限劃分以及財政收支、調整制度方面，尤其有許多判決，請參見前述[16]。
3.實踐結果：合作主義式的聯邦體制(Kooperativer Förderalismus)
在基本法的各種制度保障以及聯邦憲法法院的嚴格把關之下，各邦仍然存有相當大的政策空間，這將不利於各邦的協調，也容易造成「一國多制」的混亂。德國在這方面係透過聯邦與各邦及各邦之間相互的協議、合作來加以減緩[17]。最常見的是聯邦總理與各邦內閣總理之間的經常性會議；再如邦與聯邦之間就各種重大問題或法案經常成立工作委員會；第三，在各邦之間亦存在著如上的合作組織。除了組織之外，尚可透過各該主體間的國家（聯邦或邦均自稱為國家）條約以及行政協定來完成合作。尤其，就重要而屬於各邦立法權限的法律，大體均由聯邦與各邦先籌組工作小組，制定出共同的模範草案(Musterentwrfe)，經部長聯席會議一致議決後，各邦依之制定自己的法律，亦即，基本上邦保有的決策空間不大。此外，因為德國行政程序法(VwVfG)對人民日常生活十分重要，所以聯邦法與各邦法條文之內容一致。德國第二電視台以及學生就讀學校系所分發中心等等則是各主體間合作成功的例子。吾人在上節中曾經指出聯邦與邦之間的共同任務事項，也算是一種合作的類型。
對於聯邦與邦或是各邦之間的合作，學界大體都持審慎樂觀的肯定態度，即使這有可能模糊掉各該主體的責任性以及各邦的獨立性。對於合作主義式的聯邦體制，學界有時候亦稱為聯邦與邦之間的政策交織(Politikverflechtungen)，只要不過分，在當代國際經貿競爭以及國家任務繁重從而必須由中央加以統籌、負擔的角度以觀，其似乎是無可避免。德國學界或是法院判決中並沒有激烈的爭辯，顯示出這是可行的、中庸的看法。
三、當前挑戰
(一)歐體統合
目前德國聯邦體制所面臨的結構性挑戰，首推歐體統合。歐體是以國家為會員，德國各邦不得加入，只有聯邦才有權限加入並參與決策。歐體決策結果經常影響到各邦，各邦的任務以及權限都將隨著歐體不斷的整合而漸漸腐蝕、甚至喪失，例如當歐體決定各會員國的電視頻道應該容納一定比率歐體或其他會員國的節目時，此顯然對各邦的文化自主性—電視是文化的重要表現管道—有絕對的影響[18]。甚至，在國內整體視聽上，聯邦參與歐體活動將隨著歐體不斷整合而深入影響到各邦人民的生活，各邦的地位自然下降。
歐體整合使得德國聯邦體制必須反省是否需減少邦的數目（亦即透過邦的合併），以強化邦的實力。其他方法則是在歐體方面，包括是否成立歐體的上議院（其代表是由各會員國各邦所派遣），或在執委會或是部長理事會之下成立由各邦代表所組成之聽證或諮詢團體，甚至對歐體議會的選舉規定做出有利於成員國內各邦的設計。目前德國各邦在波昂均派有歐體事務之代表，並設立聯絡處以就近取得資訊。就德國有關歐體之重大議案，各邦以及聯邦參議院大體都會透過媒體或正式的程序適度表達意見。嚴格言之，歐體整合對聯邦體制的衝擊並不在於參與的機會，而在於邦任務與地位的自然滑落。
(二)兩德統一[19]
1.調整邦之數目？
一九九○年十月三日兩德統一。由於統一的過程十分急速（一九八九年十一月九日昔日的東德政權開放東西德邊界，經由此事件而強化並加速了東德政權的瓦解，兩德遂在一年內統一。），對德國以及其下之聯邦體制造成很多衝擊。昔日東德先是經由轉換而成立五個邦，然後以五個邦的名義加入西德。這雖然使得統一後的德國不必費神再去處理德東地區的分區、設邦事項，但原來的十一個邦再加上新加入的五個邦，總數達十六個，數目過多以致削弱各邦的實力、坐大聯邦的權威，尤其在歐體不斷整合中，聯邦本來就呈現權限漸長的趨勢。因此如何對統一後的德國加以刪減邦的數目，遂成為棘手的問題。
2.德東地區體制之調整
兩德統一時，德東地區的基本體制與重要政策事實上已經被預作規劃。申言之，早在一九九○年三月十八日，亦即兩德統一前，東德便已經進行合於民主程序的國會選舉，並建立自由民主的政府，此外並經由一九九○年七月二十二日新頒布的憲法創造出五個邦，並且隨後舉行邦以及縣市、鄉鎮大選，自由民主的體制於焉確立。至於經濟、社會、貨幣金融方面的轉換，經由一九九○年五月十八日的條約，東德事實上已經開始進行經濟以及營業、財產方面的自由化運作。更進一步的是，在一九九○年八月三十一日兩德統一條約中，詳細規定了德東地區法律的轉換，包括立即轉換者或是得延長到一定期間轉換者。甚至，即使因為統一所造成的全德政治體制的變遷——聯邦體制是其中之一，統一條約中也規定以共組委員會的方式，在未來的一定時間內決定全德憲法的制定或修改事宜。
3.財政調整[20]
兩德統一之前，在一九九○年五月十八日雙方曾簽訂結盟條約(Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts-und Sozialunion; Staatsvertrag)，在該條約中，東德承諾將體制轉換為政治自由、民主與經濟私有、開放，西德則承諾在一九九○與一九九一年這兩年內，一共提供五百七十億馬克的援助，此外共提供五十七億五千萬馬克作為推動年金保險與失業救濟金保險的所需經費。為完成這項支出和其他進一步的補助，西德乃成立「兩德統一基金」(Fond "Deutsche Einheit")，計畫以一千一百五十億馬克為目標，以便在一九九○至一九九四年間對東德加以補助。其中九百五十億馬克將經由借款方式來籌措財源，其餘部分由聯邦以預算來撥付。為了應付兩德統一基金高額借款所需支付的利息，聯邦與各邦合力出資一半。
上述結盟條約簽訂不到一年，東德政府便垮台，而以五個邦的名義加入西德。兩德統一基金固然仍可承擔德東地區建設之用，但已嫌不足。更迫切的問題在於，兩德統一後，全德聯邦與各邦間的財政收入權、各邦間的財政調整請求問題（窮邦積極希望得到多，富有的邦則害怕補助支出過多）、聯邦財政補助等等，均有必要加以重行設計。此外德東地區原來所負的外債及財政赤字，也都必須在新的財政收支規定中加以解決。就此，德國先是以兩德統一條約(Einigungsvertrag)做初步規定，另外也在成立兩德統一基金的法律（依德國體制，這一類的事項必須以專門法律定之）中明白規定：聯邦立法者必須就各邦間的財政調整以及聯邦的補助於一九九五年一月一日前重新規定。聯邦政府於一九九二年九月十一日就此提出其初步的見解(Thesenpapier)，但受到較富有的邦所反對。
4.更大協調之必要
兩德統一後，一方面加入五個新的邦，而且在事實上，德東、德西地區於體制上有相當的差異，所以各邦間以及邦與聯邦間有必要做更大的協調。第二個協調的必要性在於德東地區整治必將花去大部分政治家的心力，另外也將使得德西各邦財政的運作造成諸多限制，從而需要更多的協調。事實上，吾人可更擴大觀察：就各項德西所進行的政策，凡是具有高度的體制性、政策性、甚至歷史性的意涵者，都因為整個國家的突然擴充而必須大幅調整，德國聯邦級國土規劃以及各邦的國土規劃便是一個例子。
四、結論
聯邦體制的精義在確保國家單一性中的多元性，至於其具體的形塑必須視各聯邦國的歷史以及政治、經濟、社會、文化等等諸方面的結構。德國歷史即是先有侯國才有聯邦，另外二次大戰中納粹極權的夢靨，促使戰後德國採取聯邦體制，其特色是聯邦有優勢立法權，邦有執行權。人民與學界對聯邦體制的肯定、基本法制憲者的高密度規範設計以及諸多制度安排，促使了聯邦體制的成型與發展。雖說在高度工業化、國際經貿競爭激烈化之時代中，聯邦有擴大權力或影響力之必要，但迄今德國並沒有放棄聯邦體制，而是透過聯邦與邦以及各邦間之合作以及個案中經由聯邦憲法法院依實踐理性作一定的改革；大體而言，其仍合乎一元化中之多元化的聯邦體制原始要求。歐體統合與兩德統一對原來邦之地位、聯邦中各主體間之協調合作帶來空前挑戰。德國人是否以及如何處理重大政治結構轉換，值得吾人注意。（本文原載於美歐月刊，第九卷第六期，民國八十三年六月。）