台北縣政府委託研究計畫

 

善用縣市立法權解除中央及省法規不當管制之研究

-----以環保及交通法規為例

 

 

研究主持人：黃錦堂教授

協同主持人：楊戊龍

中華民國八十八年十二月三十一日

 

綱      目

 

第一章  導論............................................... 1

第一節  研究主旨........................................... 1

第二節  問題之性質與背景................................... 3

第三節  範圍界定與研究之定性............................... 4

第四節  研究方法與過程..................................... 5

 

第二章  台北縣立法權之探討................................. 6

第一節  我國憲法地方自治規定之探討......................... 6

第二節  自治事項與委辦事項之劃分.......................... 22

第三節  「自治法規」專節立法過程之檢討.................... 50

第四節  附帶介紹：日本國家法律與地方條例之關係             59

第五節  省法規定位之分析.................................. 87

第六節  法定自治事項之立法例.............................. 87

第七節  縣自治事項與鄉鎮市自治事項之區分.................. 89

 

第三章  台北縣之立法策略概說............................. 100

第一節  概說............................................. 100

第二節  形式—權源面之策略............................... 100

第三節  進一步、以各主要行政類型為觀察................... 104

第四節  實質內容面之策略方向............................. 108

 

第四章  台北縣之環保立法權限............................. 110

第一節  台北縣現行環保法規狀況........................... 110

第二節  以台北縣環保局施政項目之權限劃分................. 120

第三節  一個比較基礎：台北市之環保施政重點............... 129

 

第五章   台北縣交通立法權之檢討.......................... 138

第一節  台北縣現行交通法規概觀........................... 138

第二節  中央之主要法律概觀............................... 139

第三節  逐項討論......................................... 147

第四節  一個比較觀察：台北市之交通政策................... 163

第五節        另一個參考：省交通處所委託「推動各縣

市成立交通局之研究」................................... 185

第六節  對台北縣交通施政的對照性思索..................... 187

第七節  中央及省法規不當管制之舉例....................... 189

第八節  小結 ............................................ 193

 

第六章  案例分析......................................... 194

 

第七章  結論與建議....................................... 179

第一節  結論............................................. 179

第二節  建議............................................. 185

 

附錄：學者專家意見與本研究小組之答覆..................... 186

 

參考書目................................................. 190

 

第一章  導論

 

第一節      研究主旨

 

    地方制度法於民國八十八年一月二十七日制定公布施行，賦與縣市政府更完整之自治立法權(包括罰則之制定權、地方法規名稱一律改以「自治條例」、縣市行政部門得制定「自治規則」)，並規定縣市政府得基於中央法律、法規命令之授權或基於職權，就委辦事項制頒「委辦規則」。地方自治團體之立法權，不論就自治事項之完整立法權，或就委辦事項之有限立法權，代表地方自主空間增加，值得慶幸。本研究計畫之目的，在於面對新的地方立法權的時代，一方面檢討上級法律、法規之拘束力之有無，另方面則以交通、環保二領域為例，討論地方如何善用立法權，以實現憲法與法律所保障而且為時代精神之地方自治。

 

    首先，地方立法權之陰霾為既有之中央法律、法規命令、職權命令、行政規則的規範密度過高，及精省後省法規、行政規則之檢討時程。

 

    目前發展狀況為：

1、中央各部會已經依照「台灣省業務功能與組織調整暫行條例」(簡稱精省條例) 第四條第五項規定，就各自主管法律中涉及省之職掌事項進行修訂。省法規部分，凡省依據中央法律，或法規命令所訂定之「省法規」，部分已由中央業務承接機關訂定新法規，例如經濟部訂定「台灣省地下水管理辦法」、「電器承裝業管理規則」、「電匠考試規則」、「淡水河洪水平原管制辦法」等。

2、原省依自治權限所制定的法規(包括職權命令)，目前尚在調整當中，尚未終局解決。故本研究報告仍有針對「精省條例第七條」進行法律解釋學論述之必要。

3、   省所頒通案性或個案性令函，其名稱以要點、須知、注意事項為之屬通案性者如：「簡易水土保持申報要點」、「台灣省都市計畫住宅區土地申請設置汽車駕駛訓練場實查作業要點」、「八十六年度教師登記服務到校電腦化作業日程表暨有關注意事項」、「中小學外訂餐盒管理要點」等(詳見本研究計劃第二章第一節)，屬個案性者如：台灣省教育廳函示「各校公私立高級職業學校」於甄選專任輔導教師時應以具有合格專業輔導人員為主，如有未設置專任輔導教師應即依規定設置，俾加強學校輔導工作」、台灣省依據內政部函指示所屬各機關學校、各縣市政府「各單位辦理公共工程時應確實依規定查核公共工程棄土之清運處理及流向，以減少公共工程廢棄土產生，以免廢棄土亂倒造成污染」等(詳見本研究計畫第二章第一節)，最新之發展為：依台灣省政府民國八十八年八月四日八八府法字第一五七九二四號函：「所有台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定(如要點、須知、注意事項等)，溯自八十八年七月一日起停止適用。」(詳見本研究計畫第二章第一節)

 

由以上可知，精省後各級政府法規已經開始調整，就縣市政府所適用之法規而言，最重要的發展具有如下三項：

1、中央各部會已就接管之省屬業務主動加以檢討，改由中央法規加以規制。但整個檢討仍不完整，省法規仍有存在之可能。

2、省原先所訂之職權命令，若中央負責承接之部會未完成檢討，則此類職權命令仍然存在且發生效力，對縣市政府造成適用上之困擾，亦造成縣行使立法權之限制。

3、省所頒之行政規定，固然自民國八十八年七月一日起無效，但因這些行政規定數量龐大且行之久遠，各縣市政府局室承辦相關案件可謂對之相當依賴。在縣市政府未完成相關之立法或法令之制定之前，各局室適用上開法令時應如何自處，值得研究。

 

    本研究計畫旨在研究新法適用下，縣市如何善用立法權以便解除中央及省法規之不當管制。為此，須討論之主題有三：

 

    第一、自治事項與委辦事項劃分之探討：目前地方制度法第十九條規定縣市自治事項和其內容，因有細目規定，相較於早期之省縣自治法雖有進步但仍粗糙，許多事項因範圍廣泛有進一步再界定之必要，例如都市計畫、建管、河川水利、戶籍、地方選舉之舉辦…等事項。此外，地方制度法第二十二條規定內政部得會商有關機關擬定「施行綱要」，報請行政院核定；該項規定對自治事項之劃分對地方政府權限大小有深遠的影響，台北縣應就自治事項與委辦事項之劃分提出立場，其中最直接的方法便是提出施行綱要草案版本。

 

第二、委辦規則概念之界定與適用案型之釐清。委辦規則關係地方政府對委辦事項補充立法權之大小，因縣市政府向來所執行之業務，絕大部份為委辦事項(依通說，凡涉及秩序性、規制性之業務，例如有關證照發給、取締之進行，原則上為典型之委辦事項)，委辦規則之研究從而對縣市政府具有關鍵性之意義。地方制度法就委辦事項規定地方政府得基於中央法律、法規命令授權或基於「職權」制訂委辦規則，開啟地方政府廣泛補充立法之空間，值得善加利用。

 

第三、現今仍存有大量之中央法律、法規命令、職權命令、行政規則及省法規、行政規定，限制地方政府依地方制度法享有之前述兩大類權限之行使。申言之，依地方制度法第八十七條之規定，地方制度法實施之後，相關法規必須修訂(正)，而且在修訂之前，現行法規只能於不牴觸本法規定之部分始能繼續適用；換言之，既有法令只要與地方制度法之本旨不合者均應停止適用。針對現行中央、省法規違反地方制度法之管制加以檢討，從而對縣市政府有直接而且立即之效用。這問題在台北縣尤其重要，蓋台北縣為國內最大的縣市，面積大、人口多而且工商發達，蘇貞昌縣長之施政必須有許多因地制宜、合於地方需要之決定，但中央法規或則不備、或則抽象、或則過時，而且中央尚制定了許多細細密密的令函，即使個案中中央所作之解釋，地方亦須遵守，凡此均易侵害地方政府之權限，台北縣政府應積極進行逐項之檢討。

 

第四，以環保、交通為例，討論台北縣如何擴張立法權。為此，本計畫將檢討中央、北縣向來之法律、法規，並以台北市之相關立法權限與實質內容為例，反省思考台北縣得有或甚至應有之作為。

 

總而言之，本研究計畫的目的，在確立地方自治事項之範圍、地方政府就委辦事項所得制頒之委辦規則之範圍與大小，以及檢討現行中央與省之法律、法規與行政規則。

 

第二節      問題之性質與背景

 

地方自治在台灣歷經不同的發展階段。當今最新的發展為地方制度法之制定。該法明定地方自治事項，並授權地方政府就自治事項得制定罰鍰、勒令停工、限期改善等之不利益行政處分。該法並大幅精省，亦即，該法並未授與省任何具體明確之權限，雖然於第八條曾概括授權省受行政院監督辦理三大類事項。精省之結果，縣市政府之能見度提昇，施政更受到地方及全國之注意。台北縣作為縣市政府之首席，又處於都會地區從而能見度高，而且蘇貞昌縣長本人有高度的施政期許，再加上毗鄰台北市，從而所須面對比較效應，自應善用立法權，以發揮創新、服務並「向中央競爭」之功效。

 

面對此一令人雀躍之新的情勢，地方立法權卻仍有揮之不去的陰影。我國向來中央之法律、法規命令、職權命令、行政規則、主管機關個案之指示或決定、以及積久而成的慣例，並未區分自治事項與委辦事項；就委辦事項，鮮少經由法律明文規定授權地方政府得制頒屬於地方層級之補充性地方法規。積久以往，致地方政府被細細密密的中央法規與實務束縛。地方制度法第八十七條雖然規定，相關法規未制定(訂)、修正前不牴觸本法者仍繼續適用，據此，凡與地方制度牴觸者應立即停止適用。然有關決策主體、程序與相關法規停止適用之公告等，地方制度法並未明文規定，仍有待解釋。有鑑於中央政府(內政部)可能延宕時日(在省縣自治法時代，該法亦有相似之規定，但整整四年，中央政府並未修訂或制定(訂)出相關法規，以致於一律適用舊法)，地方自治的開展受到限制，台北縣居於地方政府之首席，而且縣民也是最具有現代感及權利意識，有必要積極面對舊有法規並加以整頓，以解除過期過當之管制問題。

 

為主張台北縣之權利，吾人必須完成以下四項工作：首先，在於確認地方自治事項，尤其是此類事項的本質與核心領域。整體而言，我國憲法基本精神應在於確保地方自治不受中央過度入侵。地方制度法就之加以具體規定，但第十八條以下明白規定自治事項大項與初步細目仍不精密，而且自治範圍似乎過寬，以致於與現行各專業法律之規定不盡相符，從而有待解釋。本研究計畫一方面將提出自治事項、委辦事項劃分之理論，另一方面並將試圖結合國外學說、參考國內憲法與相關法律之規定，而提出合於台北縣需用的「施行綱要」草案(地方制度法第二十二條)。

 

其次，本研究計畫也由於地方制度法授權地方政府得基於中央法律、法規命令之授權或「基於職權」而就委辦事項制頒委辦規則。此項委辦規則屬於法規命令之地位，從而與行政規則有所不同。地方政府於執行委辦事項時，就執法的頻率、方法、技巧、程序、組織、罰鍰高低等，在一定的範圍內應有權自行決定。就此有關的行為形式，似乎應屬於行政規則之層次，從而無須報請上級政府核定，但一切仍有待研究。台北縣屬於大縣，工商各業十分繁忙，中央所作的管制法律因全國一致自不免有所僵化，台北縣有必要積極檢討中央委辦事項法規之授權空間。

 

第三，吾人須檢討中央與省之法律、法規之拘束力有無與界限。

 

第四，本計畫將以環保、交通為例，並參考台北市之經驗，指出台北縣得有或甚至應有之立法作為。

 

第三節      範圍界定與研究之定性

 

本研究之目的在於實用，所以，以下的問題，將於討論的章節中一併處理：中央現行法規是否符合地方制度法之精神，應如何判斷？不符者，應如何修正？精省後，省法規對縣市是否具有拘束力？縣市應如何回應？縣市有無可行之立法方案？凡此，本研究計畫都將提出具體的建議。

 

    由於相關法令十分龐雜，有必要作如下之界定：所謂「環保」、「交通」將以中央、台北市所制頒的法律為範圍，蓋台北縣政府環保局與甫於12月1日始成立之交通局迄今鮮少制訂相關法規。就「環保」而言，將不包括屬於農業局有關水土保持之業務。就法規命令、令函、職權命令、行政規則而言，原則上將以中央部會本身所編撰或由其協助成立之民間團體(如環保法令通訊社)所出版之法規彙編當作依據。換言之，本研究將不逐一查閱主管部會之各期公報，蓋這難於六個月之工作期間內完成。

 

本研究小組所作之結論，是一種學界的反省與努力，與實際的政策決定不同；從而本研究小組沒有義務完全依照官方的見解而改變內容。但本研究小組所作一切決定均有理論、長期實務關懷與報章閱讀、訪談後的理解為基礎。

 

第四節      研究方法與過程

 

    本研究之研究方法有二：首先，法律釋義學之操作(包括比較法之研究)，旨在界定自治事項之範圍及委辦規則之適用範圍，為此必須檢討憲法本文、憲法增修條文、地方制度法，並參考外國之規定、學理及經驗。事實上，在法律釋義學的操作過程中，解釋者在所享有的空間之內，尤其當立法者之本意未臻明確時，必須取向合於台灣地區本土之漸進改革需要。法律釋義學之操作從而包含對台灣地方自治發展之理解，而這一切簡而言之，便是中央與省之法規必須適度鬆綁，地方應取得一定的自主空間。

 

    第二種研究方法為訪談：本計畫將進行訪談。

 

    本研究計畫之研究過程中，若中央部會或其他單位完成相關之研究或法規修正（案），將一併予以考慮。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二章  台北縣立法權之探討

 

第一節  我國憲法地方自治規定之探討

   

   於探討地方立法權時，儘管地方制度法已有一定之規定，但因國內仍有爭論，以下擬討論我國憲法本文與增修條文中之地方自治規定，而於相關規定並不完全清楚之時，則得參考外國學理[1]。

 

一、我國憲法地方自治條文之檢討，尤其第一百零八條

   

    我國憲法在第十章規定地方制度。主要的問題有二。首先，我國憲法並未明文使用委辦事項。一百零七條規定中央立法並執行之事項，第一零九條、一百一十條省與縣之自治事項，固無疑問，但第一百零八條中央立法並執行或交由省縣執行之規定，究竟是否即為「委辦事項」，最值得討論。

 

    其次，該章中分別列舉中央、省、及縣的權限並在第一百十一條揭示未列舉事項的權限分配原則為，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者，屬於省，有一縣之性質者屬於縣，並指出遇有爭議時，由立法院解決之。我國憲法條文中對省市、縣市之立法權事項，以及中央立法但得考慮交由地方執行之事項，逐一列舉規定，亦即採用憲法保留之方式，為比較憲法所少見。但真正的問題，在於憲法所列舉之事項常同時見於中央、省、縣，而且只以「均權原則」作補充說明，核其內容只是空洞的公式，以致於在實際立法上產生判斷之困難，亦即，主要的問題出在劃分標準並不明確。   

   

    以上兩項問題，必須逐一加以討論。

 

二、我國憲法係採三分說，第一百八條即係「委辦事項」

 

    這問題，如前所述，關鍵第一百零八條之詮釋。

    該條規定，「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。二、行政區劃。三、森林、工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及海洋漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輸。十、二省以上之水利、河道及農牧事業。十一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二、土地法。十三、勞動法及其他社會立法。十四、公用徵收。十五、全國戶口調查及統計。十六、移民及墾殖。十七、警察制度。十八、公共衛生。十九、賑濟、撫卹及失業救濟。二十、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。」此條文為我國中央與地方權限劃分之一相關條文。新近由於地方制度法之公布實施後，其中所涉及中央與地方權限劃分之問題引起熱烈討論，至今仍無一確定而為普遍接受之結論，從而有必要再探討憲法第一百零八條規範之意含。

 

（一）、憲法第一百零八條之制憲史

1、五五憲草[2]

 

內容

備註

吳經熊氏憲草初稿

第一五五條：左列事項由中央立法執行或由地方執行

一、監察。二、戶籍。三、土地制度。四、地方政制。五、教育及文化。六、移民及墾殖。七、財政及財政監督。八、銀行保險及其他金融事業。九、衛生防疫及醫藥。十、礦業森林及漁業。十一、兩省以上之水陸交通及水利。十二、其他應有全國一致規定之事項。

民國二十二年六月發表。

其將「地方政制」分為省、縣、市。中央與地方權限劃分標準採均權制，凡事務有全國一致之性質者劃歸中央，有因地制宜之性質者劃歸地方（初稿第一五三條）。採三分法，即中央立法並執行（初稿第一五四條）、由中央立法執行或由地方執行（初稿第一五五條）、由地方立法並執行（初稿第一五六條）[3]。

立院憲草主稿人會議憲草初稿

無類似今之條文。

民國二十二年十一月通過。其將「省」定位為中央直接管轄之行政區域，省長受中央政府指揮。「地方政制」則為縣、市。中央與地方權限劃分標準採均權制，凡事務有全國一致之性質者劃歸中央，有因地制宜之性質者劃歸地方（初稿第六十二條）。只列舉中央立法權專屬事項（初稿第六十三條），未列舉之事項得由地方制定單行規章或由中央規定原則由地方制定規章，但地方之規章與中央法律牴觸者無效（初稿第六十四條）[4]。

立院憲草會之憲草初稿

無類似今之條文。

民國二十三年三月通過。相關條文內容同上，惟條文次序變動[5]。

立院憲草初稿審查修正案

無類似今之條文。

民國二十三年三月通過。刪除中央與地方權限一章[6]。

中華民國憲法草案（五五憲草）

無類似今之條文。

民國二十五年五月五日宣佈。無中央與地方權限一章。相關條文為第一百零四條之凡事物有因地制宜之性質者劃為地方自治事項，地方自治事項以法律定之。

 

2、五五憲草之修正版本

國民參政會憲政期成會所提五五憲草修正案

無類似今之條文。

民國二十九年三月三十日通過。訂有中央與地方一章，相關條文如凡事務有全國一致之性質者劃歸中央，有因地制宜之性質者劃歸地方（第一一九條）；列舉由中央立法，地方不得制訂單行規章之事項（第一二０條）；凡未列舉之事項得由地方制定單行規章或由中央規定原則由地方制定規章，但地方之規章與中央法律牴觸者無效（第一二一條）[7]。

國民參政會憲政實施協進會對五五憲草之意見

無類似今之條文。

民國三十五年三月通過。關於中央與省權限之劃分，在憲法上不必詳細規定，惟建國大綱之「均權制度」仍須顧及[8]。

政治協商會議對五五憲草修正案草案

第一一０條：左列事項由中央立法並執行或交由省執行之

一、農林工礦及商業。二、涉及財政經濟事項。三、教育制度。四、銀行及交易所制度。五、航業及沿海漁業。六、公用事業。七、兩省以上之水陸交通運輸。八、兩省以上之水利及運河。九、中央及地方官吏之銓敘任用糾察及保障。十、土地法。十一、社會立法及勞動法。十二、公用徵收。十三、全國戶口調查及統計。十四、移民及墾殖。十五、警察制度。十六、公共衛生。十七、賑濟、撫卹及失業救濟。十八、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。

民國三十五年十一月十九日通過。中央與地方權限劃分標準採均權制，凡事務有全國一致之性質者屬諸中央，有因地制宜之性質者屬諸各省（第一一二條）。採三分法，即中央立法並執行（第一零九條）、由中央立法執行或交由省執行（第一一０條）、由省立法並執行或交由縣執行之（第一一一條）[9]。

國民政府所提之中華民國憲法草案

第一一一條：左列事項由中央立法並執行或交由省縣執行之

一、省縣自治通則。二、農林工礦及商業。三、教育制度。四、銀行及交易所制度。五、航業及沿海漁業。六、公用事業。七、兩省以上之水陸交通運輸。八、兩省以上之水利及運河。九、中央及地方官吏之銓敘任用糾察及保障。十、土地法。十一、社會立法及勞動法。十二、公用徵收。十三、全國戶口調查及統計。十四、移民及墾殖。十五、警察制度。十六、公共衛生。十七、賑濟、撫卹及失業救濟。十八、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。

民國三十五年十一月二十二日立法院通過，同月二十八日國民政府提出於制憲國民大會。中央與地方權限劃分標準採均權制，凡事務有全國一致之性質者屬諸中央，有因地制宜之性質者屬諸各省（第一一三條）。採三分法，即中央立法並執行（第一一０條）、由中央立法執行或交由省縣執行（第一一一條）、由省立法並執行或交由縣執行之（第一一二條）[10]。

其中，關於第一一一條所規定之意義，當時之立法院院長孫科報告草案內容時說明為，原則上係由中央立法或執行，如果中央不執行的時候，即由中央命令交給地方來執行。反之，地方對於中央沒有交下的事項，自然無權執行了[11]。

 

3、制憲國民大會召開以後

（1）、第一讀會

中央與地方權限一章全文由第五審查會審查，依照各代表有關提案，決定審查原則三項：一、關於中央與地方之權限劃分採均權制度。二、關於中央與地方均權之辦法，採中央、省與縣三級均權制。三、關於中央、省與縣均權之方式，採列舉概括並用之方式。

¬審查會相關提案

提案編號

內容

理由

60

刪第一一一條第一款

憲法既予省縣以自治之權，除與憲法牴觸者外，即不應並加鎖鍊。原文所定束縛重重，殊背國父均權遺教[12]。

124

將第一一一條第十六、十八款劃入第一一二條或於第一一二條內另增省公共衛生、省有古籍古物及古蹟之保存

一地方之衛生及古物古蹟之保存，依因地制宜之原則，儘可由省立法執行，不必待中央之立法及交辦也[13]。

131

修改第一一一條第一款為省自治通則

縣自治通則由中央立法，未免下蝕[14]。

240

修改第一一一條第十六款為公醫制度

增進國民健康[15]。

277

於第一一一條第三款教育制度之度字下，加考銓制度四字；第九款擬刪

本條第九款僅定銓敘等事項，而未及考試，且以中央官吏之銓敘等事項交由省縣執行，亦有未恰[16]。

375

於第一一一條第五款下擬增一款為合作事業四字

合作事業正為萌芽期，亟需國家獎掖提攜[17]。

386

增列社會福利事業

人生以服務為目的，以養成善良風氣、以奠定社會[18]。

­審查會報告書[19]

將憲法草案第一一一條修正為：「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。二、行政區劃。三、農林工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及沿海漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輸。十、二省以上之水利河道。十一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二、土地法。十三、社會立法及勞動法。十四、公用徵收。十五、全國戶口調查及統計。十六、移民及墾殖。十七、警察制度。十八、公共衛生。十九、賑濟、撫卹及失業救濟。二十、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款，省於不牴觸國家法律，得制定單行法規。」

®一讀會通過修正案

     同上[20]。

‾二讀會通過修正案

將第三款修改為「森林工礦及商業」，第六款修改為「航業及海洋漁業」，第十款修改為「二省以上之水利、河道及農牧事業」[21]。

°三讀會通過之條文

即今之憲法第一百零八條。

 

（二）、憲法第一百零八條之意義

因制憲史料之不足[22]，憲法第一百零八條之原規範意旨，究係指委辦事項或中央專屬事項，又與憲法第一百零七條、一百零九條、一百一十條如何區別，至今仍有爭議，待更進一步查明。但學界對憲法第一百零八條之意義，累積相當精彩之論述：

1、學界見解

    林紀東氏謂憲法第一百零八條之二十款事項，其立法權專屬中央，執行權則非專屬中央，有時因事實之便利，得交由省或縣執行之。既有交由地方執行之必要，則於中央法規規定不甚周全時，或有針對地方環境，制定單行法規之必要，自不妨使其於不違反中央法規之範圍內，制定單行法規[23]。至於各款事項中，執行權之歸屬為何，分述如下：1、立法、執行權均歸中央者，有第一款之省縣自治通則、第四款之教育制度、第五款中之交易所制度、第十八款之公共衛生。2、其餘各款之執行權或可交由省縣[24]。進一步而言，第一百零八條所含之二十款事項，其執行權是否交由地方之判準，林紀東氏之看法可歸納為，凡事項「實具有重大之意義」、「為立國之本，關係國利民福者最大」、「所關於全國經濟者甚大，為全國一致之事項」、「為全國性之問題，不容各自為政」[25]，皆應同憲法第一百零七條規定，由中央立法規範，故不待言，且其重要性促使執行權亦只歸屬中央，由中央推行（地方連執行權都沒有）；其餘事項雖也為國家要政，但「為實施之便利」、「各省縣情形不同」、「事涉瑣細」[26]，重要性不若前開事項，故可交由地方來執行，且可訂定單行法規。要言之，即憲法第一百十一條之「均權原則」體現與適用。

 

薩孟武氏認為，我國憲法列舉中央及省縣的事權，而又不知何者省縣只宜有執行權，不應有立法權，重重複複，令人難解。如第一款之省縣自治通則，中央只有原則立法權，「並執行之」四字，並不適當；第四款款之教育制度，又與第一百零九條第一項第一款、第一百十條第一項第一款混淆；第十七款之警察制度與第一百零九條、第一百十條，「渭涇同流」，令人莫知所從[27]。林紀東氏對此亦表贊同[28]。惟亦有學者對此規定加以讚揚，如謝瀛洲氏謂，我國現行憲法第一百零八條及第一百零九條所包含之範圍，甚為廣泛，中央及省，均可隨時按照下級自治團體之能力，擴大其執行權之範圍，此尤富於伸縮之性能，適合中國環境之需要。憲法關於中央與地方權限之劃分，確能本於均權主義之原則。且其劃分方式，既詳且明，而尤富彈性，足以適合國情，為任何憲法所不及[29]。劉慶瑞氏謂，我國憲法（經民國八十六年修憲後）規定，中央與地方之權限，可分為下列三種：1、由中央立法並執行者，即憲法第一百零七條。2、由中央立法並執行或交由省縣執行者，即憲法第一百零八條。3、由縣立法並執行者，即憲法第一百十條。就中央與地方之權限的執行言之，我國乃兼用直接行政和間接行政的方式。所謂「間接行政」，亦稱委任行政，即中央立法的事項不由中央自己執行，而委任地方執行之謂，如憲法第一百零八條所規定事項，由中央立法而可交由省縣執行是[30]。

 

2、最新制憲史料研究  

    對於憲法第一百零八條之最新制憲史考古研究[31]，發現若總括憲法對於有關中央與地方之事權範圍暨行政模式之有關類型之規定，則應可得到如下之結論，即，(一)「具有中央專屬事項適格之事項」由「中央立法並執行之」；(二)「具有(中央)委辦(地方)事項適格之事項」由「中央立法並執行之，或交由省縣執行之」；(三)「具有地方自治事項適格之事項」由「縣立法並執行之」。而就中，在立法者對於適用「具有(中央)委辦(地方)事項適格之事項」事權範圍類型而為行政模式之採擇之情形。則，在此刻，立法者之合憲的立法自由形成範圍，係就行政模式之採擇，而「擺盪」於「嚴格、徹底地中央立法並執行之」(此時係與──「具有中央專屬事項適格之事項」由「中央立法並執行之」、憲法第一百零七條各款參照──處於臨界)暨「極端框架化地由中央立法交由省縣執行之」(此時係與──「具有地方自治事項適格之事項」由「縣立法並執行之」、憲法第一百十條第一項各款參照──處於臨界)之兩臨界之間者。而，立法者對於此之適用，若終局、恆久地「停留」(亦即，為決定)在「嚴格、徹底地中央立法並執行之」或「極端框架化地由中央立法交由省縣執行之」之「臨界點」之上，如此之立法權自由形成之行使，恐已涉及「逾越」制憲者對於中央與地方之事權範圍之實質內容之價值判斷，則即將有違憲之虞矣。至於，有關這個「擺盪」的問題。即，在這「帶域」之間，立法者之合憲的立法自由形成範圍所應考量、或所應受囿限者，即在於立法者本於「比例原則」，而取決於各級政府之功能、業務之定位；亦即取決於我國政經結構、地方政治生態與地方之規模大小；同時亦須考量地方自治之本質與地方自治團體之現今能力、暨水平。而如此見解，亦可從憲法第一百零八條第二項「前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規」之規定，得到相當之佐證。再者，有關此條項之規定，實應該定位為是──憲法，就「具有(中央)委辦(地方)事項適格之事項」，授權地方自治團體，在不牴觸法律優位原則、暨無逾法律保留原則範圍之前提下，地方自治團體、為辦理由中央立法交由地方自治團體執行之「具有(中央)委辦(地方)事項適格之事項」，自得訂定具有外部法效力之法規範者──而言；而此憲法保留規定，立法機關自亦應同受拘束(司法院釋字第三九二號暨第四四三號解釋解釋理由書參照)；從而，地方制度法第二十九之明文，特別是在「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權------，訂定委辦規則。」的部分，其合憲性問題、更可得到相當程度的確認[32]。

 

3、研究結論

我國憲法就地方自治，明文提及省、縣、直轄市，但未及於鄉鎮市，已如前述。就中央、省、縣市三者間之權限配置模式，憲法係規定於第一百零七條以下，其中第一百零八條尤其難以解釋。其次，制憲者不乏將同一事項重複列於第一百零八條、一百零九條、一百十條之模式中，更造成解釋上之困擾。另一方面，我國地方制度法則係採取自治事項、委辦事項二分法，自治事項復區分為自願辦理事項與法定自治事項，而就委辦規則地方尚得基於中央之授權或依法定職權而制訂委辦規則，但須經主管機關之核定。憲法與地方制度法「兩套」，是否相容？以下略作分析：

我國憲法第一百零七條所稱「中央立法並執行事項」，係指中央自己執行，不得委任地方執行，這從文義、上下文可得知。第一百零八條所稱「由中央立法並執行之，或交由省縣執行之」，係指中央有立法權，至於執行則中央只能為局部、暫時。將第一百零八條作如上之詮釋，亦即中央不能徹底執行，理由在於本條必須與第一百零七條區隔，第一百零七條既然已經規定中央得窮盡執行之事項，則第一百零八條依反面解釋，中央只能為暫時或局部之執行。省就其所「執行」之部分，得在不牴觸中央法律之內，得制訂單行法規，見第一百零八條第二項；至於本項未將縣明文列入，應是屬於疏漏。再者，中央既然得制訂「省縣自治通則」以限縮地方之自主權，則第一百零八條之規範意旨，便必須審慎，而不得作出過於限縮省縣之見解。

第一百零九條、一百十條則是屬於徹底之地方自治事項。地方則自行立法並得自己執行。其中第一百零九條規定「省立法並執行之，或交由縣執行」，應是與第一百零八條有相同的規範旨趣。

由以上觀之，憲法本身係規定「中央立法並執行」，「中央立法但只局部或暫時執行而主要係交由地方執行（地方就此並得有補充立法權）」以及地方自治事項（又可分為省、縣各自所享有者）三大類型。憲法雖未明文使用「委辦事項」之用語，但這正是第一百零八條之意義。

 

憲法第一百零九條第一項第十二款及第一百十條第一項第十一款規定有「其他依國家法律賦予之事項」，性質亦難理解。經考察發現，其目的並非在於根本性創設一項新的事項，而係擔心該二條文所舉之之例示恐怕尚有遺漏，乃概括規定國家得經由法律而特別賦予。這種概括性條款在解釋上應受到例示之拘束，而且不能突破第一百零七條、第一百零八條以及第一百零九條、第一百十條所建立之三大體系。

 

若以上的觀察無誤，則依我國憲法原義，地方享有高度之自治保障，中央固然就第一百零八條之事項得為立法，但原則上並不得就所列之全部事項為鉅細靡遺之執行，地方在此範圍內享有執行權與補充性之立法權。而憲法第一百零九條、一百一十條則進一步明訂地方之自治事項，而且除了各該例示者之外，國家尚得經由法律而進一步賦予（而不是削弱！）地方自治之事項。

 

我國憲法第一百零七條以下之劃分體系已如上述，但就具體之個別事項，究竟如何分配於各該條文，須進一步加以討論。一般而言，第一百零七條、一百零八條之區分，依制憲參與者的回憶錄考察，主要係受到中山先生之地方自治有關的遺訓影響（中山先生曾指出地方自治團體從事辦戶口、興學校等）。其次則受到制憲當時國共代表各自立場差異及國民黨所刻意要求者，例如第一百零七條第十二款規定「涉外之財政經濟事項」列為中央所執行，旨在斷絕省之對外聯絡，以避免外患或通敵；同條第四款規定司法制度屬於中央，旨在避免省得自己建立法院甚至考選法官；第一百零八條第一項第一款「省縣自治通則」由中央立法並執行之，也是出於執政黨之要求。第三個因素，則在於議會制憲的諸賢個人的關懷即興的發言，例如史尚寬先生認為勞動法及其他社會立法十分重要，乃要求必須明列（以防範立法者之不作為），最後乃列入第一百零八條第一項第十三款。儘管吾人得經由以上的分析，而掌握一部分，但仍然無法將第一百零八條以下同一事項（例如教育、銀行、警察、合作事業、公營事業、公共衛生等）之重複羅列而毫無任何權限劃分判斷標準之疑義。吾人只能推敲，制憲當時對於權限劃分的實質標準尚無法妥善拿捏，不得以而將有關事項重複羅列，旨在保障地方就這些業務也有一定的權限，然後輔以第一百十一條之均權原則之解釋與立法院解決之設計。

 

若以上的推敲無誤，則憲法本文對於事項的分配，除了少數以外，原則上並沒有足夠之明確標準，而只是概括以「均權原則」作為解答。此項設計，隱藏有保障地方權限之意義，亦即中央與省不得任意、完全獨享。

 

綜合以上兩大部分之論述，吾人得有兩大發現：首先，我國憲法係規定三大類事項，亦即I、中央立法並執行；II、中央立法但只得暫時或局部執行，地方享有補充性之立法權；III、地方自治事項，又可分為省與縣所各自享有者。其次，至於一事項究竟屬於上述何者，憲法本身除了少數項目之外，並沒有作出精確的判斷標準。

 

由以上的分析可知，我國憲法係採三分說。憲法第一百零八條「中央立法並執行或交由省縣執行」，應可解釋為「委辦事項」。我國地方制度法明文規定地方之自治事項、委辦事項，而因該法係針對地方或中央所交辦於地方之事情而立論，並無排除中央立法並執行之事項。換言之，我國地方制度之整體構想，係繼受憲法，整個框架為三分說。

 

進一步言之，憲法第一百零八條事項並有如下的特色：1、若對照本條與第一百零七條，則中央就第一百零八條之事項，亦即就委辦事項，原則上不能自己鉅細靡遺執行，中央所得執行者，應限於地方能力所不及、跨省市、具有高度全國一致性必要（但其性質仍與第一百零七條所述不同，至少程度有差異，但差距並非天地之別），餘者應交由地方執行，省（縣亦應有此權限，未明文列入，乃係制憲時之疏漏）並得於不牴觸國家法律範圍得制訂單行法規。換言之，本條所稱省縣之「執行」，應包括狹義之執行與廣義之補充性立法之行為；地方就委辦事項，從而享有補充之立法權。地方制度法第二十九條「委辦規則」之規定係有憲法之依據。

 

三、權限劃分之規定與問題：均權原則，但具體標準並不明確

 

     如前所述，我國憲法第十章分別列舉中央、省、及縣的權限並在第一百十一條揭示未列舉事項的權限分配原則為，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者，屬於省，有一縣之性質者屬於縣，並指出遇有爭議時，由立法院解決之。我國憲法條文中對省市、縣市之立法權事項，以及中央立法但得考慮交由地方執行之事項，逐一列舉規定，但同一事項竟然常同時出現於中央、省、縣，而且只以「均權原則」作補充說明，並不精確。換言之，主要的問題出在劃分標準並不明確。

 

    學者蔡秀卿[33]，曾有如下論述：

1、「國家（中央）事務」與「自治事務」之劃分基準不明確。雖有第一一一條以「事務一致之性質」為權限分配基準之概括規定，惟此「事務一致之性質」為「國家（中央）事務」與「自治事務」劃分之唯一基準？從第一○七條所定「國家（中央）事務」觀之，外交、國防、國籍法、司法制度、幣制，為與國家存續直接相關之事務，似與「事務一致之性質」尚屬有別，且冠有「國家」之國道、國有鐵路、航政、郵政、電政、中央財稅及國稅、國營經濟事業、國家銀行之事務，將之列為國家事務，在認定「國家（中央）事務」之基準上，毫無意義，甚且此等事務是否應列為國家事務甚至行政事務，學理上仍有斟酌之必要，其列為國家事務之基準，亦不明確。

 

2、第一○八條「國家（中央）事務」與「委辦事務」之區別基準不明確。該條之意義僅得作為「委辦事務」存在之法據，對於何為「國家（中央）事務」與「委辦事務」之判斷，雖委諸立法政策，惟兩者區別之原則並未規定，以致有擴增「委辦事務」之可能性，甚至亦有可能成為地方自治團體處理之事務中佔高比例之情形，減損地方自治。

 

3、第一一○條充其量僅為縣之「自治事務」之根據，惟從其列舉之事項皆冠以「縣」，具體內容並不明確，於認定務之自治事務之基準上，並無意義。

 

    在現實上，我國地方自治長期處於積弱不振，既未受到應有的重視，更遑論發揮應有的機能，學者許志雄甚至認為「或謂憲法規定形同具文，亦不為過」。早先之地方自治不彰，固然有不得已的苦衷----憲法實施後隨即進入動員戡亂時期，為發揮最大的動員力量，全國必需統一指揮，然動員戡亂時期終止，照理說應回復常態，然迄今地方自治權仍存有諸多問題。自治事項與委辦事項劃分不清，即是一例。八十八年一月三讀通過之地方制度法，其中自治事項之內容，仍未臻明確，即使地方制度法第十八條至第二十條列舉直轄市自治事項、縣市自治事項與鄉鎮市自治事項，惟全冠有「直轄市」、「縣市」、「鄉鎮市」，於認定直轄市自治事項、縣市自治事項與鄉鎮市自治事項基準上，意義不大。而第二條對自治事項之定義，徵諸憲法及本法所規定之自治事項並不明確，此項定義，充其量只不過為確認性質的定義，對於概念之釐清並無多大助益。又以列舉方式規定，加上過度強調法據，不啻限縮自治事項範圍，與前述自治本質之「自主性」、「自立性」、「綜合性」、「廣泛性」原則有違。而且，我國以往並不對中央與地方權限作精確區分，而採取「本法之主管機關，在中央為○○○，在省（市）為○○○，在縣（市）為○○○」之模式，致難以區分自治事項/委辦事項，實務上常以委辦事項視之，中央及省乃訂下大量的命令及解釋令函，壓縮了地方自主的空間。

 

四、地方自治的意義與性質

 

    我國地方自治有關之規定已經相當細膩、明確，已足以指引其他國家權力機關為一定之遵循。在此範圍內並無須假借他國之學說。惟無論如何，在未臻明確或遇有爭論，外國學說則可供參考。以下簡單介紹外國學說。

 

(一)、地方自治的意義

    憲法學者認為，地方自治包含兩層意義，第一層是著眼於地方自治團體的地方自治，稱為「團體自治」，係指國家領土內，另有地域團體，其具備獨立於國家的法律人格，可依自己的意思與目的，由本身的機關，自行處理地方公共事務，以歐陸國家為典型。德法近代地方制度的建立，皆由上而下操縱在國家手中，以形成強大的統一國家為目的，因此地方自治團體往往淪為國家行政的末梢組織，形同國家的工具。第二層是著眼於地方人民的「住民自治」，以人民的基本人權與國家調整，主張國家某一地域裏的團體事務，應由該地域的人民管理，以英美國家為典型。英國住民自治的傳統深厚，各村落的共同事務，由全體住民參加的住民大會處理，長此以往，住民自治深植人心，住民參與地方事務的處理，變成住民的固有權利，並在十九世紀，即建立起地方自治法制的基礎。現今憲法學者，認識到兩者有其相輔相成之處，因此常都將兩者合一，共同來解釋地方自治。

 

(二)、地方自治權學說的形成與發展

    對於地方自治權早期因地域及制度的不同而形成「固有權說」及「承認說」兩種學說分庭抗禮，後來德國威瑪時代的學者對承認說提出修正，成為「制度保障說」；廿世紀中葉後日本學者以人民主權為基軸另提出「人民主權說」。以下簡單介紹之：

 

1、固有權說

    固有權說源於法國大革命時期，將自治權比擬為個人的基本權利一般，主張自治權係地方固有的權力，不容侵犯。從歷史的觀察，國家最早是由個人開始，透過地域性社會逐漸發達起來的，因此地方固有權是早於國家的，地方結合成國家後，才將部分權力交給國家。此種型態在美國、瑞士等聯邦國家中現在仍然存在，在這種國家中，地方才是一般人民生活的重心。此種學說常用於限制國家以立法方式制弱地方的自治權，對地方自治的保障有正面效果。然我國學者許志雄氏認為[34]，「固有權說」在我國的支持基礎十分薄弱。抑且……在固有權利必然導出固有之「自我責任」的前提下，國家對地方自治團體僅負消極不予干涉、侵害之義務，而無須積極加以保障的結果，將使地方相互間「水平不均衡」的情形惡化，其利弊得失尚有待檢討。

 

2、承認說

    承認說認為地方雖先於國家存在，惟一旦與其他地方合併成一個國家，就處在一個國家的單一主權之下，屬於國家的一部分。因此認為，地方自治團體的法人格、區域與權能，皆由國家所賦予，而非其固有之權利；地方自治權，是基於國家的承認才存在。然此種說法亦意味著國家也可以將地方自治權收回，對地方自治權的保障十分薄弱。此說雖在過去曾居於主流通說的地位，但已不適合目前時代的趨勢[35]。

 

3、制度保障說

    依德國憲法學大家H.Kalkbrenner之見解，憲法秩序對於立法者之制頒及形成法律內容之「裁量權限」所加以限制，約可出以四種型態：綱領性命題(Programmsatze)、制度保障(Einrichtungsgarantien)、有一般拘束力之法命題(Allgemeinverbindliche)及憲法委託(Verfassungsauftrage)[36]。就中，於本文論題直接相關者，即是，在憲法秩序中，立法者在形成法律內容之為各種立法自由形成範圍之衡酌時，如何與「地方自治」制度保障之要求產生相對應之比例衡酌關係者。而所謂「制度保障」，即係指由憲法制度保障其存續之一定法制度，唯就各該法制度內容之細節，憲法並未予以確立，而得由立法者以立法方式形成之。「制度保障」亦係針對立法者，要求其於制頒法律時應留意遵守一定原則。

 

    總之，制度保障說倡始於德國威瑪憲法時代的學者，後來成為德國的通說。制度保障說旨在就人民生活中重要制度例如私有財產制、地方自治、大學自治、婚姻制度等，在憲法上加以保障，各國家權力機關必須對此類制度有一定之尊重；學者進一步推論出，制憲者有意就這些制度的「核心領域」加以保障，使其免受其他形式（特別是來自立法者）的限制或侵害。因此一般而言有兩大面向的保障，一是擔保其不被完全廢除，二是就其最重要之結構（即此類制度之秩序與規範之核心），不受破壞。[37]我國憲法中，一部分規定中央的權限，另一部分規定地方的權限，再規定中央與地方權限分配的原則，我國憲法學者李鴻禧氏認為此即為制度保障地方自治權的例子[38]。然我國憲法學者許志雄氏又認為，此說仍有兩大問題點：第一，地方自治既係因憲法規定而受保障，則只要透過修憲程序，根本剝奪地方自治權或廢止地方自治團體亦非不可能之事，因此保障地方自治的功能，實則還是相對有限。第二，地方自治制度之「核心或本質」內容究係為何？本身為一不確定法律概念，有待具體化[39]。

 

    制度保障說屬於憲法學(至少就德國而言)之初期發展階段之作品，及至制憲者已有進一步、細膩之條文以及釋憲者有精密之解釋或甚至立法者、行政者有更完整之制度設計之形成，此項用語便必須「退位」而轉為只有輔助、次要性質，真正之內容須取決於實定憲法之條文與釋憲者所作之解釋體系中新顯現之價值[40]。我國憲法與憲法增修條文對「地方自治」實已作了一定精密度之規定，只有在憲法與憲法增修條文所設下之有關「地方自治」之框架內，立法者才有自由形成之[41]。依通說，「自治權」應該包括三大部分：(1)立法權；(2)執行權(包括組織、人事、計畫權)；(3)財政權及預算權[42]。當然，這一切之細膩內容也將立法自由形成範圍中，但立法者也應考量憲法對地方自治所為之制度保障。

 

4、人民主權說

    在廿世紀中葉後，因現代經濟快速發展使許多跨地域的企業，常扭曲地方自治的結構，將地方操縱在資本家或財團手裏，造成地方不能得利反受其害；而隨著都市化的興盛，都市公害、生態的破壞，及其他社會問題，使市民運動興起，市民直接參加成為新的要求。因此人民主權說，是以人民主權思想強化地方自治的權利。此說認為[43]，凡屬人權保障上所必須的事項，不論有無法律根據，或法律如何規定，原則上地方自治團體皆得自行處理。同時地方自治的保障內容，應包括住民的參與權及知的權利，在與人民關係最密切的範圍，維持人民的主導地位，使人民主權不致流於空談。此說並進一步導出「地方優先原則」[44]，凡[45]地方能夠處理的事務，宜歸屬地方；下級地方自治團體能夠處理的事務，上級地方自治團體與國家不宜置喙。

 

    至於未來地方自治思想的演變，依學者李鴻禧氏之預測，有以下幾個趨勢：一、民主化加深的傾向；二、市民社會運動逐漸起；三、人民要求地方自治團體，將地方事務處理公開化議題入憲的呼聲升高；四、愈來愈要求中央與地方垂直的權力分立；五、未來牽涉地方的事務，將以中央不過問為原則，即地方優先原則。

 

(三)、我國憲法所採之定性

    我國憲法有關地方自治的規定，主要見於第十章「中央與地方之權限」及第十一章「地方制度」與增修條文第九條。其內容除明定省縣為地方自治團體外，並保障住民的選舉、罷免、創制及複決等權，學者許志雄認為，我國憲法顯然兼具團體自治與住民自治二大要素。

 

    上述學說中，固有權說在我國的支持基礎十分薄弱已如前述[46]；承認說已不合目前時代潮流；至於人民主權說頗符合住民參加之現代民主思潮，為地方自治權注入新觀念，然以其發展的時代係於本世紀中，當時我國憲法已然施行，而近年修訂的憲法增修條文中並未見有新引進人民主權說，故我國憲法中雖有住民的選舉、罷免、創制及複決等權，但除此之外並未有參與權的更進一步規定，且亦未曾明白揭示「地方優先原則」，故此說在我國憲法中的依據可能未見充分，尚待進一步引進。國內留德學者多採制度保障說，指地方自治係重要的制度，各國家權力機關應於職權行使範圍內妥善加以保障，尤其立法機關，但這非謂地方自治得不受任何限制，否則豈不成為多國或甚至一國多制。我國經由第二次修憲，中央得直接以法律規定地方自治，不須經由省縣自治通則，而且省市之自治監督機關為行政院，言下之意，原先憲法所保障之省之高度自治之規定與精神，已經不再成立。雖然修憲中對於縣市政府之定位未有任何修改，但應注意台灣之地方自治已經成為「單一國」之特色。

 

    在制度保障說上，我國憲法第一百一十八條及一百二十一條分別規定直轄市及縣自治，學者陳慈陽另指出[47]我國自治權之內容主要為憲法第一百零九條（省立法並執行或交由縣執行事項）[48]、第一百一十條（縣立法並執行之事項）與第一百十八條（直轄市之自治制度）之自治事項。其進一步推論後認為自治權主要內容包含立法權（包含立法監督與預算權）、執行權（包含組織、人事與計劃）以及財政高權。

 

    學者主張，若以制度保障說適用於我國，應可得如下之結論：

1、「中華民國憲法」第十章與第十一章的規定，雖然因為國家情勢變遷而有增修條文第九條之修正，但是仍應將上揭規定解釋為，國家對地方自治制度不得進行不當之干涉，本質上係採地方自治的制度保障說。

2、就團體自治而言，憲法第一百零九條、一百十條之規定為其核心內容而無疑，若再輔以第一百十一條之規定，則可知，除憲法所定之自治事項外，地方自治團體仍有自主辦理自治事項之權利，國家固可進行自治監督，但此等監督不得根本剝奪地方之自主性，亦不得將憲法所定之自治事項以外之事項全部列為委辦事項。再者，由於憲法保障地方自治團體之存在，因此以法律方式個別廢止某地方自治團體雖屬可行，但不得全盤廢止自治團體（尤其是縣）。

3、就住民自治而言，縣（市）議會之立法權與縣（市）政府之行政權，雖得以法律加以限制，但不得根本剝奪；尤不得廢止縣（市）議員及縣（市）長之民選制度。

4、就個別權能之保障而言，國家就自治組織權、人事權固得以法律為大體性、框架性規範，但不得鉅細靡遺加以細部規範；就地方財政高權之保障而言，至少應以如下為建制：

(1)    不得全盤否定地方自治團體的課稅權

(2)    不得強制地方自治團體捐輸自主財源

(3)    不得採取強制預算的做法為界限。

   

五、小結

 

    我國憲法採三分說，亦即中央專屬事項(中央立法並執行)、委辦事項(中央立法而交由省縣執行，中央只就極高度全國一致性必要或極高度規制性案型留有自我執行之權利)、自治事項。其次，權限劃分雖不精密，但得由立法者加以不斷形成。在以上範圍內，地方制度法完全合於憲法之規定。

 

    我國憲法之地方自治規定，一言以蔽之，或以補充之角度加以觀察，應屬制度保障說或人民主權說。中央固然得立法以規範地方自治，但另方面言之，中央之法律不應入侵憲法所保障之地方自治權。究竟於何種情形、類型，中央之法律已經逾越比例原則，而侵犯地方自治，釋憲者須審慎拿捏。我國就此並未累積足夠之司法實務，未來如何發展，值得注意。在短期間內恐將發生叢林法則。台北縣必須據理力爭，甚且善用實力原則，詳見下述。

 

 

 

 

第二節  自治事項與委辦事項之劃分

 

一、問題之由來與意義    

 

    地方自治團體之立法權受到自治事項與委辦事項劃分之影響甚鉅，從而吾人必須進一步探究劃分的標準。我國憲法本文以列舉方式於憲法一○七條至一一○條，分別臚列中央立法與執行的事項（包含憲法第一○七條所列舉的事項以及第一○八條中央保留自己執行之事項[49]）、地方自治事項與地方受中央委辦事項的規定；另外又於第一一一條就所謂「剩餘權」的分配基準補充規定。其中第一○八條可說構成「委辦事項」的憲法基礎，第一一○條則是縣自治事項的根據所在。我國憲法本文的權限劃分辦法可歸納為三大類，但事務之劃分不可能窮盡而無缺漏，所以憲法便於第一一一條訂下「剩餘權分配之原則」：「如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。」此外，該條文也訂定權限爭議之解決機制：「遇有爭議時由立法院解決之。」由於憲法並未於進行個別事權分配之前，先明定中央與地方權限劃分之一般性準則，至少應訂定保障地方自治團體就其自治領域內的事項，必須擁有自為決定、自為負責的權利，並有權於法定範圍內，取得與運用其所有類型的財產推廣其公共事業；殆自民國八十六年第四次修憲時，基於精簡行政層級、提升行政效率之考量，對我國地方制度方面產生重大變革，刪除省的自治權，不再設置民選省長，改成官派的省主席；省議會亦改成由官派省諮議員組成、不具立法權的省諮議會；同時，憲法原規定的省自治事項（憲法第一○九條）被排除適用，此一變革對我國中央與地方關係均有重大影響，特別是由中央至地方之行政流程業已有所改變；其二，公權力事務之垂直分配也須重劃。當省不再是地方自治團體時，如何在中央與地方[直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）]間劃分事務管轄權，成為中央及各地方政府所需面對的課題。

 

二、立法史的觀察

 

(一)、立法緣由

依憲法增修條文第九條規定，自中華民國八十七年十二月二十一日起，為因應省改制為非地方自治團體之制度變革，並配合政府整體再造之規劃，通盤調整中央與地方之關係，除行政院函請立法院審議之「地方制度法草案」外，立法委員林濁水等十八人曾提出「地方制度法草案」、黃爾璇等四十三人擬具「地方自治法草案」、陳一新等十六人擬具「地方制度法草案」、簡錫楷等二十人擬具「地方制度法部分條文草案」，茲將各版有關中央與地方權限劃分之條文列表如下(表一)加以比較分析：

 

表一：

三讀通過條文

林濁水版

黃爾璇版

行政院版

陳一新版

葉菊蘭版

第十九條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、關於組織及行政管理事項如下：

(一)縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

(二)縣(市)組織之設立及管理。

(三)縣(市)戶籍行政。

(四)縣(市)土地行政。

(五)縣(市)新聞行政。

 

二、關於財政事項如下：

(一)縣(市)財務收支及管理。

(二)縣(市)稅捐。

(三)縣(市)公共債務。

(四)縣(市)財產之經營及處分。

 

三、關於社會服務事項如下：

(一)縣(市)社會福利。

(二)縣(市)公益慈善事業及社會救助。

(三)縣(市)人民團體之輔導。

(四)縣(市)宗教輔導。

(五)縣(市)殯葬設施之設置及管理。

(六)市調解業務。

 

四、關於教育文化及體育事項如下：

(一)縣(市)學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。

(二)縣(市)藝文活動。

(三)縣(市)體育活動。

(四)縣(市)文化資產保存。

(五)縣(市)禮儀民俗及文獻。

(六)縣(市)社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。

 

五、關於勞工行政事項如下：

(一)縣(市)勞資關係。

(二)縣(市)勞工安全衛生。

 

六、關於都市計畫及營建事項如下：

(一)縣(市)都市計畫之擬 定、審議及執行。

(二)縣(市)建築管理。

(三)縣(市)住宅業務。

(四)縣(市)下水道建設及管理。

(五)縣(市)公園綠地之設立及管理。

(六)縣(市)營建廢棄土之處理。

 

七、關於經濟服務事項如下：

(一)縣(市)農、林、漁、牧業之輔導及管理。

(二)縣(市)自然保育。

(三)縣(市)工商輔導及管理。

(四)縣(市)消費者保護。

 

八、關於水利事項如下：

(一)縣(市)河川整治及管理。

(二)縣(市)集水區保育及管理。

(三)縣(市)防洪排水設施興建管理。

(四)縣(市)水資源基本資料調查。

 

九、關於衛生及環境保護事項如下：

(一)縣(市)衛生管理。

(二)縣(市)環境保護。

 

十、關於交通及觀光事項如下：

(一)縣(市)道路之規劃、建設及管理。

(二)縣(市)交通之規畫營運及管理。

(三)縣(市)觀光事業。

 

十一、關於公共安全事項如下：

(一)縣(市)警政、警衛之實施。

(二)縣(市)災害防救之規劃及執行。

(三)縣(市)民防之實施。

 

十二、關於事業之經營及管理事項如下：

(一)縣(市)合作事業。

(二)縣(市)公用及公營事業。

(三)縣(市)公共造產事業。

(四)與其他地方自治團體合辦之事業。

 

十三、其他依法律賦予之事項。

第十四條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、關於組織及行政管理事項如下：

(一)縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

(二)縣(市)機關組織之設立及管理。

(三)鄉(鎮、市、區)行政區域之調整。

(四)縣(市)戶籍登記及管理。

(六)縣(市)新聞行政。

 

二、關於財政事項如下：

(一)縣(市)財務收支及管理。

(二)縣(市)稅捐。

(三)縣(市)公共債務。

(四)縣(市)財產之經營及處分。

 

三、關於社會服務事項如下：

(一)縣(市)社會福利。

(二)縣(市)公益慈善事業及社會救助。

(三)縣(市)人民團體之輔導。

(四)縣(市)宗教輔導。

(五)縣(市)殯葬設施之設置及管理。

 

四、關於教育文化及體育事項如下：

(一)縣(市)學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦與管理。

(二)縣(市)藝文活動。

(三)縣(市)文化資產保存。

(四)縣(市)禮儀民俗及文獻。

(五)縣(市)圖書館、博物館、劇場、音樂廳、體育場、及其他社會教育機構之設置及營運。

 

五、關於勞工行政事項如下：

(一)縣(市)國民就業服務。

(二)縣(市)職業及技術訓練。

(三) 縣(市)勞資關係。

(四) 縣(市)勞工安全衛生。

 

六、關於區域計畫及營建事項如下：

(一)縣(市)綜合發展計劃、城鄉計劃、發展許可、土地分區使用管制及都市計劃之擬定、審議及執行。

(二)縣(市)建築管理。

(三)縣(市)住宅行政。

(四)縣(市)下水道建設及管理。

(五)縣(市)公園之設立及管理。

 

七、關於經濟服務事項如下：

(一)縣(市)農、林、漁牧業之輔導及管理。

(二)縣(市)生態保育。

(三)縣(市)工商管理。

(四)縣(市)消費者保護。

 

八、關於水利事項如下：

(一)縣(市)河川整治及管理。

(二)縣(市)集水區保育及管理。

(三)縣(市)防洪排水設施興建管理。

(四)縣(市)水資源基本資料調查。

 

九、關於衛生及環境保護事項如下：

(一)縣(市)衛生管理。

(二)縣(市)環境保護。

 

十、關於交通及觀光事項如下：

(一)縣(市)管道路之規畫、施工及維護。

(二)縣(市)交通之規劃、營運及管理。

(三)縣(市)觀光事業。

 

十一、關於公共安全事項如下：

(一)縣(市)警衛之實施。

(二)縣(市)災害防救處理。

(三)縣(市)民防。

 

十二、關於事業之經營及管理事項如下：

(一)  縣(市)銀行之經營。

(二)  縣(市)合作事業。

(三)  縣(市)公用及公營事業。

(四)  縣(市)公共造產事業。

(五)  與其他地方自治團體合辦之事業。

 

十三、其他依法律賦予之事項。

第十五條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、關於組織及行政管理事項如下：

(一)縣(市)自治規章之制定。

(二)縣(市)自治之規劃。

(三)縣(市)所屬行政區域之調整。

(四)縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

(五)縣(市)機關組織之設立及管理。

(六)鄉(鎮、市、區)行政區域之調整。

(七)縣(市)戶籍登記及管理。

(八)縣(市)土地行政。

(九) 縣(市)新聞行政。

 

二、關於財政事項如下：

(一)縣(市)財務收支、管理。

(二)縣(市)稅捐。

(三)縣(市)公共債務。

(四)縣(市)財產之經營及處分。

 

三、關於社會服務事項如下：

(一)縣(市)社會福利。

(二)縣(市)公益慈善事業及社會救助。

(三)縣(市)人民團體之輔導。

(四)縣(市)宗教輔導。

(五)縣(市)殯葬設施之設置及管理。

 

四、關於教育文化及體育事項如下：

(一)縣(市)學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦與管理。

(二)縣(市)藝文活動。

(三)縣(市)文化資產保存。

(四)縣(市)禮儀民俗及文獻。

(五)縣(市)圖書館、博物館、藝術館、劇場、音樂廳、體育場(館)、及其他社會教育機構之設置及營運。

 

五、關於勞工行政事項如下：

(一)縣(市)國民就業服務。

(二)縣(市)職業及技術訓練。

(三)縣(市) 勞資關係。

(四) 縣(市)勞工安全衛生。

 

六、關於都市計畫及營建事項如下：

(一)縣(市)區域計劃及都市計劃之擬定、審議及執行。

(二)縣(市)建築管理。

(三)縣(市)住宅行政。

(四)縣(市)下水道建設及管理。

(五)縣(市)公園之設立及管理。

 

七、關於經濟服務事項如下：

(一)縣(市)農、林、漁牧業之輔導及管理。

(二)縣(市)生態保育。

(三)縣(市)工商管理。

(四)縣(市)消費者保護。

 

八、關於水利事項如下：

(一)縣(市)河川整治及管理。

(二)縣(市)集水區保育與管理。

(三)縣(市)防洪排水設施興建管理。

(四)縣(市)水資源基本資料調查。

 

九、關於衛生及環境保護事項如下：

(一)縣(市)衛生管理。

(二)縣(市)環境保護。

 

十、關於交通及觀光事項如下：

(一)縣(市)道路之規劃、建設及管理。

(二)縣(市)交通之規畫營運及管理。

(三)縣(市)觀光事業。

 

十一、關於公共安全事項如下：

(一)縣(市)警政、警衛之實施。

(二)縣(市)災害防救之規劃及執行。

(三)縣(市)民防之實施。

 

十二、關於事業之經營及管理事項如下：

(一)縣(市)合作事業。

(二)縣(市)公用及公營事業。

(三)縣(市)公共造產事業。

(四)與其他地方自治團體合辦之事業。

 

十三、其他依法律賦予之事項。

第十九條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、關於組織及行政管理事項如下：

(一)縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

(二)縣(市)組織之設立及管理。

(三)縣(市)戶籍行政。

(四)縣(市)土地行政。

(五)縣(市)新聞行政。

 

二、關於財政事項如下：

(一)縣(市)財務收支及管理。

(二)縣(市)稅捐。

(三)縣(市)公共債務。

(四)縣(市)財產之經營及處分。

 

三、關於社會服務事項如下：

(一)縣(市)社會福利。

(二)縣(市)公益慈善事業及社會救助。

(三)縣(市)人民團體之輔導。

(四)縣(市)宗教輔導。

(五)縣(市)殯葬設施之設置及管理。

(六)市調解業務。

 

四、關於教育文化及體育事項如下：

(一)縣(市)學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。

(二)縣(市)藝文活動。

(三)縣(市)體育活動。

(四)縣(市)文化資產保存。

(五)縣(市)禮儀民俗及文獻。

(六)縣(市)社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。

 

五、關於勞工行政事項如下：

(一)縣(市)勞資關係。

(二)縣(市)勞工安全衛生。

 

六、關於都市計畫及營建事項如下：

(一)縣(市)都市計畫之擬定、審議及執行。

(二)縣(市)建築管理。

(三)縣(市)住宅業務。

(四)縣(市)下水道建設及管理。

(五)縣(市)公園綠地之設立及管理。

(六)縣(市)營建廢棄土之處理。

 

七、關於經濟服務事項如下：

(一)縣(市)農、林、漁牧業之輔導及管理。

(二)縣(市)自然保育。

(三)縣(市)工商輔導及管理。

(四)縣(市)消費者保護。

 

八、關於水利事項如下：

(一)縣(市)河川整治及管理。

(二)縣(市)集水區保育及管理。

(三)縣(市)防洪排水設施興建管理。

(四)縣(市)水資源基本資料調查。

 

九、關於衛生及環境保護事項如下：

(一)   縣(市)衛生管理。

(二)   縣(市)環境保護。

 

十、關於交通及觀光事項如下：

(一)縣(市)管道路之規劃、建設及管理。

(二)縣(市)交通之規畫營運及管理。

(三)縣(市)觀光事業。

 

十一、關於公共安全事項如下：

(一)縣(市)警衛之實施。

(二)縣(市)災害防救之規劃及執行。

(三)縣(市)民防之實施。

 

十二、關於事業之經營及管理事項如下：

(一)縣(市)合作事業。

(二)縣(市)公用及公營事業。

(三)縣(市)公共造產事業。

(四)與其他地方自治團體合辦之事業。

 

十三、其他依法律賦予之事項。

第十八條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

二、縣(市)地政事項。

三、縣(市)教育文化事業。

四、縣(市)衛生環保事業。

五、縣(市)農、林、漁、牧、礦事業。

六、縣(市)水利事業。

七、縣(市)交通事業。

八、縣(市)財產之經營及處分。

九、縣(市)公用及公營事業。

十、縣(市)觀光事業。

十一、縣(市)工商管理。

十二、縣(市)建築管理。

十三、縣(市)財政、縣(市)稅捐及縣(市)債。

十四、縣(市)銀行。

十五、縣(市)警政之實施事項。

十六、縣(市)戶籍登記及管理事項。

十七、縣(市)國民住宅興建及管理事項。

十八、縣(市)合作事業。

十九、縣(市)公益慈善事業與社會救助及災害防救事項。

二十、縣(市)人民團體之輔導事項。

二十一、縣(市)國民就業服務事項。

二十二、縣(市)勞工行政事項。

二十三、縣(市)社會福利事項。

二十四、縣(市)文化資產之保存事項。

二十五、縣(市)禮儀民俗及文獻事項。

二十六、縣(市)傳播事業。

二十七、與其他縣(市)合辦之事項。

二十八、其他依法律及自治法規賦予之事項。

第十三條

下列各款為縣(市)自治事項：

一、關於組織及行政管理事項如下：

(一)縣(市)公職人員選舉、罷免之實施。

(二)縣(市)組織之設立及管理。

(三)縣(市)戶籍行政。

(四)縣(市)土地行政。

(五)縣(市)新聞行政。

 

二、關於財政事項如下：

(一)縣(市)財務收支及管理。

(二)縣(市)稅捐。

(三)縣(市)公共債務。

(四)縣(市)財產之經營及處分。

 

三、關於社會服務事項如下：

(一)縣(市)社會福利。

(二)縣(市)公益慈善事業及社會救助。

(三)縣(市)人民團體之輔導。

(四)縣(市)宗教輔導。

(五)縣(市)殯葬設施之設置及管理。

(六)市調解業務。

 

四、關於教育文化及體育事項如下：

(一)縣(市)學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。

(二)縣(市)藝文活動。

(三)縣(市)體育活動。

(四)縣(市)文化資產保存。

(五)縣(市)禮儀民俗及文獻。

(六)縣(市)社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。

 

五、關於勞工行政事項如下：

(一)縣(市)勞資關係。

(二)縣(市)勞工安全衛生。

 

六、關於都市計畫及營建事項如下：

(一)縣(市)都市計畫之擬 定、審議及執行。

(二)縣(市)建築管理。

(三)縣(市)住宅業務。

(四)縣(市)下水道建設及管理。

(五)縣(市)公園綠地之設立及管理。

(六)縣(市)營建廢棄土之處理。

 

七、關於經濟服務事項如下：

(一)縣(市)農、林、漁、牧業之輔導及管理。

(二)縣(市)自然保育。

(三)縣(市)工商輔導及管理。

(四)縣(市)消費者保護。

 

八、關於水利事項如下：

(一)縣(市)河川整治及管理。

(二)縣(市)集水區保育及管理。

(三)縣(市)防洪排水設施興建管理。

(四)縣(市)水資源基本資料調查。

 

九、關於衛生及環境保護事項如下：

(一)縣(市)衛生管理。

(二)縣(市)環境保護。

 

十、關於交通及觀光事項如下：

(一)縣(市)道路之規劃、建設及管理。

(二)縣(市)交通之規畫營運及管理。

(三)縣(市)觀光事業。

 

十一、關於公共安全事項如下：

(一)縣(市)警政、警衛之實施。

(二)縣(市)災害防救之規劃及執行。

(三)縣(市)民防之實施。

 

十二、關於事業之經營及管理事項如下：

(一)縣(市)合作事業。

(二)縣(市)公用及公營事業。

(三)縣(市)公共造產事業。

(四)與其他地方自治團體合辦之事業。

 

十三、其他依法律賦予之事項。

立 法 理 由：

(一)林濁水等提案：

1.參照憲法第一百十條及省縣自治法第十三條之規定及立法體例，列舉縣（市）之自治事項。

2.縣（市）自治事項一省縣自治法第十三條及相關法律規定，並參酌外國地方政府之職能，整理分為組織及行政管理、財政、社會服務、教育文化、勞工行政、區域計畫及營建、經濟服務、水利、衛生及環保、交通及觀光公共安全及事業之經營及管理、其他等十三大類事項，並就各類事項分別明定其具體項目。

3.財政部以憲法第一百零八條第一項第五款規定：「銀行及交易所制度」由中央立法並執行之：令第一百四十九條規定：「金融機構，應依法受國家之管理」，認為有關銀行事項屬中央權限，且縣銀行法業經廢止，建議刪除第十二款第一目「縣（市）銀行之經營」。

4.配合國土綜合開發計畫法的立法，作相應的修正。

(二)黃委員爾璇等提案：

依照內政部版「地方制度法草案」第十九條。增加第一項第一款第(一)至(三)目。

(三)行政院案：

1.依憲法第一百十條並參照省縣之規定及立法體例,列舉縣(市)之自治事項。

2.縣市自治事項參照省縣自治法第十三條及相關法律規定，並參酌外國地方政府之職能，整理分為組織及行政管理、財政、社會服務、教育文化、勞工行政、區域計劃及營建、經濟服務、水利、衛生及環保、交通及觀光公共安全及事業之經營及管理、其他等十三大類事項，並就各類事項分別明定其具體項目。

(四)陳委員一新等提案：

1.依憲法第一百十條並參照省縣自治法第十三條之規定之立法體例，列舉縣（市）之自治事項。第二十六項改為縣傳播事業。

(五)葉委員菊蘭等修正案：同行政院版第十九條。

第二十一條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

 

 

第二十一條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

第十九條

直轄市、縣（市）自治事項如涉及直轄市、縣（市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

第十五條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

立　法　理　由：

(一)行政院案：

規定自治事項如涉及跨團體範圍之業務，如跨區域河川、道路、捷運等事項，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

(二)陳委員一新等提案：

規定自治事項如涉及跨團體範圍之業務，如跨區域河川、道路、捷運等事項，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。

(三)葉委員菊蘭等修正案：同行政院版第二十一條。

 

第二十二條

第十八條至第二十條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定。

 

第十九條

對於自治事項遇有爭議時，由立法院院會議決之。

 

第二十二條

第十八條至第二十條之自治事項涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定。

二十條

第十七條至第十八條之自治事項涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定。

第十六條

第十二條至第十四條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬定施行綱要，報行政院核定。

立　法　理　由：

(一)黃爾璇委員等提案：

承憲法第一百十一條之精神，涉及自治事務由國會決定之法理，原規定各自治團體發生事權爭議時，應由立法院加以解決。

(二)行政院案：

規定第十八條至第二十條之自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關，就地方自治團體權全權處理之事項、與中央及相關地方自治團體共同辦理事項、以及有關上下級配合辦理事項之權限，於施行綱要中明定，俾明確其權限分際。

(三)陳委員一新等提案：

規定第十七條至第十八條自治事項，涉及中央及相關地方自治團體之權限，由內政部會商相關機關，就地方自治團體全權處理之事項、與中央及相關地方自治團體共同辦理事項、以及有關上下級配合辦理事項之權限，於施行綱要中明定，俾明確其權限分際。

(四)葉委員菊蘭等修正案：同行政院版第二十三條。

 

第二十三條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項應全力執行，並依法負其責任。

 

 

第二十三條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項應全力執行，並依法負其責任。

第二十一條

直轄市、縣（市）對各該自治事項應全力執行，並依法負其責任。

第十七條

直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）對各該自治事項應全力執行，並依法負其責任。

立法理由

(一)行政院案：

為落實責任政治，規定各地方自治團體對各該自治事項，應全力去執行，並依相關法律負其責任，以明確其權責。

(二)陳委員一新等提案：

為落實責任政治，規定各地方自治團體對各該自治事項，應全力執行，並依相關法律負其責任以明確其權責。

(三)葉委員菊蘭等修正案：同行政院版第二十三條。

 

第七十四條

中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與（鄉、鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。

 

直轄市間、直轄市與縣（市）間事權發生爭議時，由行政院解決之；縣（市）間，事權發生爭議時，由內政部解決之；鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時，由縣政府解決之。

 

第六十八條

中央與直轄市、縣（市）間於行使權限遇有爭議時，由司法院大法官會議解釋之。

 

縣與（鄉、鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，依照行政救濟程序辦理之。　　

 

 

 

 

第六十九條

直轄市與直轄市間、直轄市與縣（市）間、縣（市）與縣（市）間、鄉（鎮、市）與鄉（鎮、市）間發生事權爭議時，依照行政救濟程序辦理之。

 

 

第九十條

中央與都（府）、縣（市）、特別區自治團體權限遇有爭議時，由立法院院會議決之。

 

縣與鄉（鎮、市）對於自治事項遇有爭議時，由內政部解決之。

 

 

 

 

 

第九十一條

都（府）與都（府）間、都（府）與縣市間、縣（市）與縣（市）間，特別區自治團體與其他地方自治團體間發生爭議時，由行政院解決之﹔鄉（鎮、市）與鄉（鎮、市）間發生事權爭議時，由縣政府解決之。

 

第七十四條

中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與（鄉、鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。

 

直轄市間、直轄市與縣（市）間事權發生爭議時，由行政院解決之；縣（市）間，事權發生爭議時，由內政部解決之；鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時，由縣政府解決之。

第六十九條

中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決並得交司法院解釋之。

 

直轄市間、直轄市與縣（市）間事權發生爭議時，由行政院解決之；縣（市）間，事權發生爭議時，由內政部解決之。

第七十四條

中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與（鄉、鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。

 

直轄市間、直轄市與縣（市）間事權發生爭議時，由行政院解決之；縣（市）間，事權發生爭議時，由內政部解決之；鄉（鎮、市）間，事權發生爭議時，由縣政府解決之。

 

第七十四條立法理由:

(一)林委員濁水等提案：

1.第六十八條：

(1)第一項規定中央與地方自治團體發生權限爭議時之解決方式。雖憲法一百十一條規定，中央與地方自治團體間發生權限爭議時，由立法院院會決議之，但本條所指為何不無疑義，翁岳生大法官認為憲法規定所謂剩餘權的爭議，由立法院解決之，僅限於剩餘權的爭議，若不是剩餘權，而是憲法所規定的權限中央或地方行使時發生爭議，則涉及憲法明文解釋問題，自應由大法官會議解釋之。由上引述可知，剩餘權有一定的限制範圍，並非可毫無節制的涵攝其中。

(2)第二項規定下級地方自治機關縣(市)與鄉(鎮)間權限爭議之解決方式，因鄉鎮之自治非憲法所保障，故無憲法爭議可言。但只要是自治團體之間之權限爭議，因涉及兩公法主體，皆具有外部行為效果，不得以法人內部機關爭議之處理方式為之，最後必循司法途徑解決之，否則有違法治國原則。但在進入司法程序之前自不禁止雙方以協商方式解決之，甚至應加以鼓勵以逐漸形成常用的模式。但訴諸制度化強制，應先協商目前時機似尚未成熟。

2.第六十九條：

規定地方自治團體間權限爭議肢解之解決方式。只要是自治團體之間之權限爭議，因涉及兩公法主體，皆具有外部行為效果，不得以法人內部機關爭議之處理方式為之，最後必循司法途徑解決之，否則有違法治國原則。但在進入司法程序之前自不禁止雙方以協商方式解決之。

(二)黃委員爾璇等提案

1.第九十條：參照內政部版「地方制度法草案」第七十四條，其第二項省政府改為內政部。

2.第九十一條：　參照內政部版「地方制度法草案」第七十四條，刪去省政府之部分，增列特別區自治團體部分。

(三)行政院案：

1.第一項參照憲法第一百十一條及直轄市自治法第十二條省、縣自治法第十五條之規定，明定中央與地方自治團體及地方自治團體間，具有監督與被監督之縱向關係中，發生權限爭議時之解決機制。

2.第二項參照省縣自治法第五十六條之規定，明定非上下監督關係之自治團體間，發生事權爭議，分別由行政院、內政部或縣政府解決之。

(四)陳委員一新等提案：

1.第一項參照憲法第一百十一條及直轄市自治法第十二條省、縣自治法第十五條之規定，明定中央與地方自治團體及地方自治團體間，具有監督與被監督之縱向關係中，發生權限爭議時之解決機制。

2.第二項參照省縣自治法第五十六條之規定，明定非上下監督關係之自治團體間，發生事權爭議，分別由行政院、內政部或縣政府解決之。

(五)葉委員菊蘭等修正案：同行政院版第七十四條。

以上資料來源: 立法院秘書處編印，立法院公報，第八十八卷第五期院會記錄，頁438-452，618-624。

 

(二)、各版本的提案要旨

　　民國八十七年立法院基於國發會共識，研擬精簡省政府與省議會，先後通過「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」、「地方制度法」及財政收支劃分法，其中「地方制度法」之立法討論精彩，本節特歸納相關參與法規擬定者之提案要旨說明，以釐清立法之時立法者之觀點：

1、林濁水委員等提案：(八十七年十月十三日第三屆第六會期第五次會決定交內政及邊政、法制兩委員會審查)

　　林委員等認為地方制度法之立法應基於以下幾個方向訂定，包括貫徹行政層級精簡原則、落實地方自治，拉近縣及直轄市的權限，凍結鄉鎮選舉，考量整體國家法體系的規劃。在貫徹行政層級精簡方面，林委員擔心未來精省後的人事將會出現「因人設事」的情況，省既為行政院派出機關，其組織應納入中央相關組織法規，但在地方制度法第八條規定縣（市）自治事項與省受行政院交辦事項，卻仍要省作決策或監督，監督是單純的承轉呢?或是對縣自治加以干預呢?若是單純的承轉，只會造成公文旅行的時間無法縮短;是對縣自治加以干預呢?便無法落實地方自治，再說省精簡後已無實際監督的執行能力，為何還要大費周章的在法規中作專章的規範[50]，省既已經沒有功能又如何做監督的工作，而內政部長黃主文一會兒說縣市的監督機關為省政府，一會卻又說地方地方制度法第八條所謂的「監督」，是指諸如第六條第二項有關縣市名稱變更的呈轉權，以及監督地方制度法中規定的事項，此處或容再有不同，都應以地方制度法所規定的為依據設定監督條件，不需基於政治因素或選票考量而含糊其詞，若然，將地方制度法有關省之專章廢止亦可。

    其次，縣市自治行政權方面，不需有組織通則，立法權方面則更要加強地方之間如縣與鄉鎮是屬於公法人的主體地位，若發生爭議時，應透過司法由大法官來處理。並主張凍結鄉鎮的選舉，以遏止選風惡化與黑金橫行。關於法體系的銜接，首先必須補強過去法體系所欠缺的法令，應比照中央法規標準法之精神，落實在地方制度法中，也就是地方議會訂立「條例」，行政機關則是頒行「自治行政命令」。最後，妥適運用行政訴訟法來解決爭議，這一部份應與既有法律做好銜接的工作。

 

2、黃委員爾璇等提案：(八十七年十二月八日第三屆第六會期第十次會議之提案要旨)

    黃委員等認為行政院版地方制度法雖改採綜合立法，其動機卻非依循地方自治法體系而為立法，顯然是因為精省之故，恐將造成法體系之混亂。另外，居民自治權係納入地方自治團體人民，自治事項中得透過地方自治議會所通過之地方行政法規，享有公民投票請求權。

 

3、陳委員一新等提案：(八十七年十二月十一日第三屆第六會期第十一次會議之提案要旨)

    陳委員等鄉村人口有不斷往都市近郊流動之趨勢，有必要讓地區人口超過一百萬以上的「市」升格為直轄市，人口超過四十萬以上者，即可設縣(市)，而人口超過十五萬者，則設縣轄市，例如板橋，應當降低門檻，透過行政區劃法加以修改。縣市政府除主計、人事、警政、政風外，尚加入環保及教育，應由中央作全國性的規劃，而不能任由各縣(市)自由發展，有違國家整體的需要，而環保部分，以最近台塑汞污泥事件為例，地方性環保單位容易因疏失而發生弊端，尤須如此劃分[51]。

 

4、簡錫  委員等提案：(八十七年十二月十一日第三屆第六會期第十一次會議之提案要旨)

    本草案乃由台北縣法制室所設計，強調自治法規的定位為立法權的行使，相當於施行特定區域的法律，統一定名為條例。除可規定處罰鍰外，並可規定限制性的管制罰，原則上僅需送監督機關備查。此外，行政命令的訂定應按照以下二種原則：就自治事項與委辦事項性質的不同與權力來源的差異，分別規定其監督方式。所有法規命令均與中央法規同一體例，統一定名為規程、辦法等七個名稱；並與學理上所稱的對內效力之「行政規則」明確區分。另外，台北縣蘇縣長貞昌說明，台北縣為了改善交通，於六年前就成立了交通局籌備處，但限於法令，遲遲未能成立交通局，以致整個台北縣的交通問題只能由警局之下的交通隊負責，無法統籌規劃。其他如都市計劃、水土保持等組織調整與人員編制單位也不能與台北市相比[52]。以台北縣和宜蘭縣做比較，若是訂定一項統一準則，會變得很僵化，因為台北縣人口有三百四十五萬人，宜蘭縣卻只有四十七萬人，台北縣比宜蘭縣將近多出三百萬人，但宜蘭縣的公務人員編制有三百四十二人，台北縣僅有六百八十八人，也就是說，台北縣只比宜蘭縣多出三百多個公務員，卻要多服務三百萬人。如此不僅不符合企業經營規模，不合本益比的效益，在組織人事的調整上，非常沒有彈性、非常僵化，不是責任政治的作法。

 

5、有關縣（市）自治事項之相關問題討論

    憲法第一一○條列舉「由縣立法並執行之」之縣自治事項，其中如縣財產、縣債及縣財政皆為本質上應歸屬於自治團體本身之權限。另「縣教育、衛生、實業及交通」與「縣農林、水利、漁牧及工程」與縣緊密相關，亦應由縣本於自治權來實施。然地方制度法第十九條提到教育文化及體育事項，包括縣（市）學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理，林政則委員質疑是否意味縣市政府可自行興辦大學 ? 黃主文部長認為可興辦大學應無疑義，端視其有無足夠之能力興辦而已。未來縣所得接受委託而承辦之業務，其範圍與種類，取決於縣市政府是否能迅速、有效承受，舉現行省立高中高職之歸併為例，教育部有人認為人手不夠而不願將省高中歸併中央。若為如此，縣市是否能足以接收，必須取決於中央是否願意即時、適度擴充縣市政府之人力（包括員額總數、職等、職缺）、財源（經由稅收之改變、賦予地方局部之自主稅課權、局部由中央承擔支出、中央提供補助款等），而得提升能耐以承辦更為兼具之業務。以目前的發展來看，縣市實未有承接省高中之必要，仍歸併於中央為宜。

 

    再以環保問題而論，馮定國委員主張環保應該由中央統籌，再交由各縣市政府執行，也就是實施一條鞭的政策。環保不僅是政策性的問題，也時常是跨縣市的問題[53]，尤其與河川整治有關的工作，蕭揆就曾指責地方政府五股低漥行水區域因為濫倒垃圾而變成垃圾山，關於縣（市）水利事項前三項：一、縣（市）河川整治及管理。二、縣（市）集水區保育及管理。三、縣（市）防洪排水設施興建管理。這些工作不應被歸為自治事項，蓋河川整治及管理，非單獨縣（市）就能完成，縣（市）政府就此實在有心無力，台北縣應就自治事項與委辦事項之劃分提出立場，將有關河川整治及管理、集水區保育及管理、防洪排水設施興建管理，宜以地方制度法第二十二條規定，內政部得會商有關機關擬定「施行綱要」，報請行政院核定，針對事項之性質劃為委辦事項。

 

    其次，都市計畫及營建事項之規定，關於縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行，林政則委員提出是否仍須報中央核備？依據該條文似乎為縣市自治事項，由縣市政府自行決定。然依據都市計畫法之規定，還是要呈報中央內政部作最後決定，並經都市計畫委員會審議通過。就此而言，所謂的都市計畫之擬定、審議權限，根本不是在縣市政府，中央仍得以專業法規限制地方政府[54]。馮定國委員又指出有無規定民意代表擔任都市計畫委員會的委員？根據地方制度法第五十三條之規定：「縣市議員不得兼任其他公務員、公私立各級學校專任教師或其他民選公職人員，亦不能擔任縣（市）政府及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。」並無清楚規定縣議員不能擔任都市計畫委員會的委員，但見諸都市計畫委員會的組織規程，有縣議員不能擔任都委會委員的規定，只是有些炒地皮的議員卻會積極爭取擔任都委會委員，在都市計畫委員會開會時也要求列席，結果造成其他都市計畫委員會委員的心理壓力，應以地方制度法授權制定自律法規約束之[55]。

 

    公職人員選舉罷免法第七條規定：「縣(市）議員及縣（市）長選舉，由省選舉委員會主管，並指揮、監督縣（市）選舉委員會辦理之，第三項規定鄉（鎮、市）民代表及鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。」「第八條第三項規定縣（市）選舉委員會隸屬省選舉委員會，各置委員若干人，由省選舉委員會遴報中央選舉委員會派充之。」可以清楚的在精省之後，此指揮、監督工作是由中央選舉委員會來做，既然所有的規劃與決策都在中央，地方只能就其擁有一部份執行之義務，因此有關縣（市）公職人員選舉、罷免之實施，自屬委辦事項而非自治事項，地方制度法第十九條第一項縣市公職人員選舉、罷免之實施，應依施行細則加以劃分。另在縣（市）戶籍行政方面，依照戶籍法第二條之規定，戶籍行政之主管機關在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府，然戶籍工作之規劃亦涉及廣泛，從而地方戶政事務所之業務又多為執行層次，難謂戶籍行政屬地方自治事項，地方事實只有基於法令上之作為，而未能基於需要另創規定。

 

(三)、小結

地方制度法的上開規定並未能建構出精密的原則，整個立法過程討論亦不多而且在所列的子項目中。第十九條規定縣市自治事項和其內容，較諸省縣自治法，因細目的規定而有進步，但仍顯粗糙。例如都市計畫、建管、河川、水利、戶籍、地方選舉之舉辦…等事項，其中許多事項因範圍廣泛，亦即每一子項目均容再細膩化的可能，而有必要進一步再做界定。尤其縣市之環境保護、集水區之保育及管理與縣市之建築管理，其中舉凡涉及證照、罰鍰之部分，恐非地方縣（市）政府所能完全自主，即使立院審議過程，有不少委員對此表示關注，但仍未有具體化之結果，存在許多執行上可能的困難。

 

    其次，省府訂頒的各項行政規定計有兩千九百六十五種，二十九個廳處或多或少的行政規定，其中以交通處主管的最多，達八百零五種，建設廳主管的有三百二十二種，農林廳與人事處主管的各有兩百多種，財政廳、教育廳、社會處、地政處各有一百多種，連人力培訓處、消防處也都至少有一種。至於原來的省法規，因精省受波及的也有四百四十種，其中與民眾權益相關的業務類法規則有兩百五十種[56]。許多縣市仍存有依賴省府辦妥一切廢止的被動心態，但彙整過程由於省府已無權限，尤其像各縣市鄉鎮公共造產、輔導民眾自建住宅貸款等要點，如未停用，地方與民眾可以根據行政規定向省府申辦，而省府又辦不了，則各種亂象必因此而起。地方制度法自民國八十八年一月二十七日實行，即賦與縣市政府更完整之自治立法權（包括罰則之制定權與地方法規之名稱一律改以「自治條例」，此外更明文規定縣市行政部門得制定「自治規則」），並規定縣市政府得基於中央法律法規命令之授權或基於職權而就委辦事項制頒「委辦規則」。然而既有中央之法律，法規命令、職權命令、行政規則，及省之法規、行政規則仍然對地方的自治有所限制者。依地方制度法第八十七條之規定，地方制度法實施之後，相關法規必須修訂或修正，在修訂之前，現行法規只能於不牴觸本法規定之部分始能繼續適用﹔換言之，既有法令只要與地方制度法之本旨違反者均應停止適用。現今只有儘快將資料函送中央各部會檢討、重定，配合地方自主立法研擬相關規定，事務性質若不涉及秩序性、規制性者，應劃歸地方自治事項[57]。

　　

 

三、向來的劃分版本

(一)、台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分原則

　　台灣省政府於民國六十二年二月十二日依有關部會會商結論研訂了「台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分辦法」草案，其主要內容有：

1、下列事項為縣市自治事項（第二條）：一、由縣市立法並執行之事項；二、由省依法授權縣市立法並執行之事項；三、由省立法交由縣市執行，其經費依法由縣市負擔之事項；四、除法令另有規定外，凡不須呈請上級政府核准即可執行之事項。

2、以下事項則為委辦事項（第三條）：一、由省立法交由各縣市執行其經費未依法由縣市負擔之事項；二、縣市奉上級命令辦理之國家行政，其經費悉由上級負擔並對上級負責之事項。

3、縣市自治事項與委辦事項發生疑義時應依前二條規定原則劃分之，如仍未能解決時，應報由上級政府核定之。（第四條）

4、除本原則例舉事項外，凡有關人事主計及一般行政未能列舉者，應依有關法律辦理。

 

上述單純以經費負擔能力，即以上級政府是否撥給經費作為權限劃分的原則，學界有不同意見：以撥款經費來推斷，對於縣市自治權之保障不利[58]，蓋以經費為準，有淪為金錢思維的單向決定，對於政府為民服務的本意將有所損害，若中央不撥款的業務，地方是否仍會以自治事項而擔負責任令人存疑?屆時地方會受限於經費之有無而任中央操控，將有違地方自治之精神，更會以經費有無做為斤斤計較的避責藉口。其次，其自治事項細目表，共分二十二項（見表2，以前五項為例），這些細目或有其解釋功能，但並沒有完備性﹔大體重複憲法或台灣省各縣市實施地方自治綱要所規定者。此外，凡有關人事主計及一般行政未能列舉者，應依有關專門法律或上級決定，亦有不妥。

表2、台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分辦法自治事項細目表

項             目

細                               目

一、縣市自治之規畫

1.縣市自治事業之規畫事項

2.縣市自治規章之檢討及修訂建議事項

二、縣市轄內行政區域之調整事項

1.現區域鄉鎮市區域之變更

2.市區內區界及里區域之變更

三、縣市公職人員選舉罷免之執行事項

1.縣市議員選舉罷免事務

2.縣市長選舉罷免事務

3.市之里長選舉罷免事務

4.鄉鎮市長及鄉鎮市民代表選舉監督

四、縣市辦理之地籍事項

1.土地複丈事項

2.土地權利變更登記管理事項

3.其他有關縣市辦理之地籍及土地管理事項

五、縣市教育文化事業

1.國民教育之擬議及執行事項

2.國民小學學區之劃分事項

3.國民中小學幼稚園及社教機構之設立與變更及行政管理事項

4.教育科學文化經費之籌措事項

5.社會教育文化復興之推行事項

6.推行國民體育及學校衛生等事項

 

(二)、七十九年憲改策劃小組提出原則

在民國七十九年憲政改革策劃小組（國是會議）中，地方自治制度再度被討論，有關中央與地方權責之劃分，綜合學者專家意見，提供數點原則如次：

１、縣市自治事項與上級政府委辦事項，應由省政府依據憲法第一百零八條、第一百一十條及台灣省各縣市實施地方自治綱要之規定，訂定單行法規，明確劃分列舉之。

２、依法應由省立法並執行之或交由省執行之事項，謂之省自治事項。

３、中央事項省自治事項，交由縣市執行者，謂之委辦事項。委辦事項委辦機關應從嚴管理。

４、由於中央委辦事項與自治事項未能釐清界線，致有委辦事項之經費須由地方分擔，在財政不足的情況下，益增其困難，故劃清自治事項與委辦事項，而自治事項經費，由自治機關自行負擔，委辦事項的經費，則由委辦事項負擔之，則可以減輕地方之財政負擔，對於充實地方財源自有助益，亦可提高自治之能。

 

(三)、內政部「自治事項與委辦事項區分原則」草案

1、自治事項與委辦事項應以憲法、省縣自治法、直轄市自治法及相關法律規定為依據，本均權制之精神予以區分。

2、省自治事項、縣（市）自治事項、鄉（鎮、市）自治事項及直轄市自治事項應依省縣自治法第十二條、第十三條、第十四條及直轄市自治法第十一條所列舉之項目為依據。省縣自治法、直轄市自治法未列舉之事項，除憲法第一百零七條所列舉由中央立法執行之事項外，由中央主管機關依憲法第一百十一條規定之精神以法律劃分賦予之。

3、各級地方自治團體辦理各自治事項範圍、權限及與中央、上下級地方自治團體辦理事項之分際，依左列規定為之：有相關法律規定者，依法律規定之事項、權限為劃分的依據。無相關法律規定者，各級地方自治團體對該自治事項相關業務有屬於該團體一體之性質者，該團體有充分辦理之權限，惟不同層級自治團體均有與上開相同之事項，為避免上下層級重複辦理，其分工省以立法、宣導及監督為主，縣市及鄉鎮市以執行為主。地方自治團體之自治事項，相關法律未明定得授權下一級地方自治團體辦理者，應避免授權下一級地方自治團體辦理。憲法第一百零七條列舉由中央立法並執行之事項（中央專屬事項）委由省、縣政府、縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為中央委辦事項；省自治事項委由縣市政府或鄉鎮市公所執行者，為省委辦事項；縣自治事項委由鄉鎮市公所執行者，為縣委辦事項。委辦事項係強制性任務，下級政府對於上級政府所委辦之事項不得拒絕，依上級政府法令，確實執行。

4、中央主管機關、省政府、縣市政府對於委辦下級政府之事項，應考量下級政府的執行能力，並應負擔該事項所需經費，而委辦事項的方式亦應以法律、法規、規章為之。

５、各級地方自治團體辦理業務有關之組織、人事、主計等及一般行政業務，應依相關法律及其授權命令之規定辦理；法律及相關授權命令未規定者，各地方自治團體得依需要自行訂定辦法辦理。

 

　　從內政部所提的劃分模式觀之，內政部仍固守依法律劃定權責的原則，但對於法律欠缺規定或範圍不明確的地方，並沒有進一步具體的標準；且一領域法律化是否即代表成為委辦事項，實有問題，法律化不應等於去地方自治化，業務領域是否屬於委辦事項，法律化不應是標準，重要的是毋寧應該是以其業務性質來決定，內政部的區分原則凡事訴諸中央的法律規定，將導致地方沒有自治的空間[59]。

 

(四)、許志雄博士之劃分方式

　　自治事項是指縣於其土地管轄區域內自己的事務。可以主張其土地管轄區域內的所有事務為其行政範圍，無須法律的特別授權，此即所謂以自己的事務(eigene Angelegnheit)為前提的「全面管轄性」(Allzuständigkeit)。委辦事務是指國家的任務交由地方執行的事務，不同於地方性的自治行政事務，由於國家在地方並未在各縣設置自己的機關，而是利用各縣及其機關，只是他們未完成國家的行政事務，諸如戶口登記方式、建築監督等均屬委辦事項。德國自治事項與委辦行政事項之區分如下表[60]：

       　　　　　表3: 德國自治事項與委辦行政事項之區分

自治行政事務

委辦行政事務

自我負責地執行任務

需對委託者負責地執行任務

有制定自治規章之權

原則上無制定自治規章之權，除非有法律的特別授權

依據各地方自治法進行內部的管轄分配

多數情形屬於縣之行政部門的管轄範圍，縣代表機關無權介入

由行政法院與聯邦憲法法院來對縣提供對抗國家之干預的法律保護

對專業監督的措施無法循法院救濟途徑解決

 

    值得一提的是，基於憲法明定地方制度之精神，以及權力分立思想中即蘊含的分權理念，法律未明文規定之事權，某一事項是否屬於自治事項產生疑義時，各地方自治團體不但有權為自治事項之主張。除非法律明白禁止者，否則事務之性質也以推定為自治事項為宜[61]，原則上均應由各自治團體以固有責任加以處理，從而賦予地方主動積極制定自治法規的能力，若該事項確由法律明文規定者，立法中央應以具體、明確之規範，但不能侵犯源於憲法保障的地方自治固有權。

 

(五)、李惠宗博士之劃分方式[62]

    台灣省政府研究發展考核委員會委託逢甲大學所作「省、縣、鄉（鎮、市）自治事項之研究」的研究計畫中，李惠宗依循憲法與省縣自治法之條文，並且在參考德國、日本經驗後對向來之劃分原則加以改良，提出「劃分原則」與列出省、縣、鄉鎮各自之自治事項細目。其劃分原則如下：

１、本原則依憲法與省縣自治法第十二條至第十四條規定擬定。

(1)省立法並執行之事項（憲法第109條；省縣自治法第12條），係省自治事項。

(2)由縣（市）立法並執行之事項（憲法第110條；省縣自治法第13條），係縣市之自治事務。

(3)鄉（鎮、市）自治事務依省縣自治法14條。

２、本表未列舉事項，以該事務下列屬性為判斷原則。

(1)與住民切身關係（地域關係）。

(2)行政效率。

(3)是否有權力作用。

３、事務若為地域關係事務，鄉鎮市亦有能力處理，且屬非權力事務，如印鑑證明之發給、垃圾之清運等，屬鄉（鎮、市）事務。鄉鎮無法執行或怠於執行，限於業務自治事項以上之事務（包括委任事務，但不包括自願性自治事務）由上一級地方自治監督機關代執行之。若為權力性事務，須有省法規或縣規章之授權。

４、縣（市）為核心之地方自治團體。鄉鎮無能力處理之事務，均由縣（市）代處理之。省、縣（市）有同種事權，由省訂定法規、由縣（市）執行。

５、縣（市）處理其自治事項時，具有規則制訂權、規則解釋權、計畫權、行政處罰權，並得直接作成各種行政處分。

６、省係廣域行政單位，綜合、協調各縣（市）之行政。省自治事項包括省立法（省法規）、實施計畫之擬訂及行政處分之作成。

7、中央委託省（市）或縣（市）之事務，依個別法令定之；省委託縣（市）辦理之事項，依省法規個別定之。委辦事項由委辦機關負擔經費。

８、事務屬性有爭議時，屬憲法解釋或統一解釋法令事宜，先聲請司法院大法官會議解釋。

 

　　以此為原則，李惠宗提出省、縣市、鄉鎮市自治事項細目表，分出省自治事項、縣自治事項、鄉鎮市自治事項，並提出自治事項細目。以教育文化事業方面為例，省之自治事項細目包括：1.省立高中、高職之興辦與私立高中、高職之監督與管理。2.職業教育之興辦。3.特殊教育之興辦。4.社會教育、省營文化事業。縣自治事項細目為：1.國民教育之擬議及執行事項。2.國民小學學區之劃分事項。3.國民中小學幼稚園及社教機構之設立與變更及行政管理事項。4.國民中小學校長與行政人員依法任免事項。鄉鎮自治事項細目則為：1.托兒所之興辦。2.養老院之興辦。

例：縣自治事項為:

表4:縣自治事項

依據（省縣自治法第13條）

*另擬項目

*憲法或其他法律條文參照

所擬自治事項細目

備   註

 

*縣自治的規劃

1.縣市自治事業之規劃事項。

2.縣市自治規章之檢討及修訂建議事項。

此項係省縣自治法第13條所無，但基於地方自治法理應列入者。

 

*縣市轄內行政區域之調整事項

1.縣區內鄉鎮（市）區域之變更。

2.市區內區界及里區域之變更。

3.區域名稱之定訂事項。

此項係省縣自治法第13條所無，但基於地方自治法理應列入者。

一、縣（市）公職人員選舉罷免之實施事項

省縣自治法

1.縣（市）議員選舉罷免事務。

2.縣（市）長選舉罷免事務。

3.市之里長選舉罷免事務。

4.鄉鎮（市）長及鄉鎮（市）民代表選舉監督。

省自治組織事項。

二、縣（市）地政及土地行政事項

 

 

1.土地複丈事項。

2.土地權利變更登記管理事項。

3.其他有關縣市辦理之地籍及土地管理事項。

4.土地徵收事項。

5.縣（市）區都市計畫與市地重劃。

縣（市）級土地行政，縣（市）居於公權力主體。

三、縣（市）教育文化事業

憲法第110條第一款

1.國民教育之擬議及執行事項。

2.國民小學學區之劃分事項。

3.國民中小學幼稚園及社教機構之設立與變更及行政管理事項。

4.國民中小學校長與行政人員依法任免事項。

縣（市）義務自治事項。

 

四、縣（市）衛生環保事業

憲法第110條第一款

1.縣市各級衛生、醫療機關之管理事項。

2.縣市衛生保健及衛生教育之實施事項。

3.傳染病及其他疾病之調查與防治事項。

4.國中小學校衛生之輔導事項。

5.環境衛生（垃圾、水肥處理）之規劃督導與都市空氣污染之管制及衛生工程（垃圾處理設備）之建設輔導事項。

6.有關營業衛生管理、飲食物品及製造販賣廠商之衛生管理事項。

7.工業衛生設施之調查輔導改善、職業病防治事項及自動販賣設備之督查事項。

8.衛生人員及有關廠商從業人員之訓練事項。

9.有關埋火葬停柩之許可及場地之管理事項。

10.醫事人員及醫院診所之管理與醫事職業學術團體之輔導與密醫取締事項。

11.臨時災害傷患之救護醫療事項。

12.藥商藥物之管理及偽劣禁藥與

13.不良醫療器材之查緝及處理事項。

14.有關人口政策之執行及婦幼衛生之實施事項。

15.有關公共衛生檢查事項。

同上。

 

(六)、黃錦堂版之施行綱要草案

    黃錦堂教授接受經建會委託完成「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」(民國八十八年六月)，受到經建會之肯定[63]，該報告曾提出「自治事項劃分施行綱要」，以下列出之，以供討論。

    條                   文

說　                     明

第一條（制定依據）

　　本施行綱要依地方制度法第二十二條制訂之。

說明本施行綱要制訂之法律依據。

第二條（國家事項劃分之基本類型）

    國家總體事項分為中央立法並執行之事項、中央政府委託地方自治團體辦理事項(簡稱委辦事項)及地方自治團體自行辦理事項(簡稱地方自治事項)三類。

參據憲法、地方制度法之架構與規定，並實質參考外國的權限劃分情形擬定。

第三條 （自治事項與委辦事項之意義）

自治事項指經常發生於地方、與地方密切相關，且出於地方需要，由地方自治團體以自己責任執行，地方自治團體並享有立法權、決議權與執行權之事項。

委辦事項通常是指具有全國一致性、規制性必要，且非屬地方固有之事項。

本條文旨在界定自治事項、委辦事項之意義。自治事項與委辦劃分之基本標準，我國固然有所謂均權理論，但其畢竟屬於一種空洞公式，雖有思辯之指引價值，但仍不足以適用於具體個案。依德國、日本相關法治的精神，委辦事項係指規制性、秩序性的事項，亦即基本上須為全國一致的事項且有較高危險性或風險性，從而在人才、組織的安排上須由較高的政府層級負責。

第四條（中央政府對自治事項與委辦事項之監督）

　　中央政府對地方自治團體自治事項僅享有合法性監督權，不得代為執行。中央政府對委託地方自治團體辦理事項(簡稱委辦事項)，享有立法權，得制頒職權命令、行政規則，或經由法律授權而制訂法規命令，並得就受委託之地方自治團體之個案性執法，為合法性及合目的性監督，對受委託地方自治團體之執法作為加以停止、撤銷、廢止，對違法不作為代為執行。

為自治事項與委辦事項劃分，實益在於監督權、指令權的大小或有無。對於自治事項，上級監督機關僅有合法性監督權，而無指令權。對於委辦事項，上級監督機關享有立法權，並得制頒職權命令、行政規則，或經由法律授權而制訂法規命令；就地方政府之個案執法，亦得為合法性及合目的性監督，對下級政府之執法作為加以停止、撤銷、廢止，對下級政府之違法不作為代為執行，見地方制度法第七十五條、第七十六條。

第五條 (中央立法並執行之事項)

　　中央立法並執行之事項，悉依憲法第一百零七、一百零八條明文規定事項。

依據憲法規定擬列。

第六條 (委辦事項)

    委辦事項分為直轄市、縣市執行事項與鄉鎮市執行事項三類。

　　凡性質屬秩序性、規制性事項，或法律名稱中有「管理」、「防制」等用語者，或內容上有許可、罰鍰、限期改善、吊照等規定者，而且業務的性質須高度的全國一致性或須有較高的人力素質、儀器設備或事涉較複雜之專業判斷者，為委辦事項。凡屬於秩序性、規制性之事項，但與地方密切相關，經常在地方上發生，而且核其性質不須有全國一致性之必要，為地方自治事項，但中央得制定法律作粗略、大要之規範，此即法定自治事項之一種。

　　縣市得視個別鄉鎮市之人力、財力、意願及政治環境等情形，將幼稚園之設立與管理、地方公墓之設置與管理、地方噪音之防制與取締、輕微污染防制與取締、或其他與鄉鎮市密切相關之事項，委由鄉鎮市辦理。

　　凡屬於重大開發案、具有較高決策性質、具有較高科技判斷水平者，或擔心地方各自為政以至於難以貫徹者，儘管為委辦事項，應由中央直接執行，最明顯者為核能電廠的發照或重大公共工程興建案的准駁。這一切合於我國之實務，也與德國法的精神相同。

　　未來，中央之立法者亦得檢討而將輕微類型之委辦事項直接劃交鄉鎮市執行。

第七條　(地方自治事項)

地方自治事項分自願辦理事項與法定自治事項二類。

自願辦理事項無須專業法律授權，地方自治團體得自主發現、創造，並有權決定由自己執行或委託民間團體或個人執行。範圍包括文化、藝術、休閒、體育、社會福利、地方交通改良、觀光、景觀等事項。

法定自治事項指與地方密切相關、漸趨重要，但無涉及高度規制性、秩序性，而由中央政府訂定框架或綱要性之法律加以規範。

地方政府對法定自治事項有規劃之權利，並負有執行之義務。地方政府得於該專業法律所留下的框架內，為立法之決定。地方政府並自己執行，而且對執行組織、執行方式、執行重點及作業流程，享有自主之權利。

1.   本處所作的全部規定，合於台灣各專業法律的規定，也合於向來的作法，並且合於比較法上的觀察。

2.   地方制度法第十九條第四款已就文藝、休閒、體育、禮俗直接規定為地方自治事項。

 

第八條　(重大社福事項之辦理)

重大社福事項如全民健保之類，應由中央政府立法並成立機構執行之。其他社會福利事項如殘障福利、社會救助之類，應由中央政府立法委由地方政府執行之，但地方政府得於財源允許範圍內為小幅之補充。

重大社福事項雖不具規制性、秩序性，但涉及全國人民之生活水平及公平性，因此宜由中央政府立法並成立機關或機構執行之。

第九條　(鄉鎮市自治事項)

鄉鎮市自治事項包括文化、藝術、休閒、體育、老弱婦孺青少年之照料、地方級小型工程之興建、地方級市場、劇院、托兒所或幼稚園等的興辦與管理、地方之停車設施興建與管理、地方之公園或其他公共設施的興辦、地方小學或其他社會安養照顧等事項。

鄉鎮市得視人力、財力等情形，單獨或聯合數個鄉鎮興辦焚化爐、垃圾掩埋場、游泳池、圖書館、交通巴士等較大規模之公共設施。

鄉鎮市在國家法律架構範圍內，應積極促進觀光或產業發展。

 

第十條(縣市自治事項)

縣市自治事項包括縣級文藝、體育、運動、老弱青少年之照顧、地方工商發展之促進、及其他跨鄉鎮市、或個別鄉鎮市能力所不及、或具有全縣性質之事項。

縣市自治事項進一步包括規制性、秩序性之業務，尤其當該類業務係經常發生於地方，從而與地方密切相關者，但以不涉全國一致性之要求者或不須有高度執法專業知識與人力素質者為限。

人口超過一百萬之縣市，就規制性、秩序性之事項，應有權進一步納為自治事項，中央，若有必要，得以框架性的法律為適當之規範，但不得逾越憲法所保障之地方自治。

縣市對於委辦事項，得為作業流程改善、人員講習訓練、或其他促進效率效能之行為。

中央對縣市辦理委辦事項，得經由補助款或其他影響方法加以調控。

 

第十一條　(直轄市自治事項)

直轄市自治事項包括第九條及第十條第一項規定事項。

直轄市視其人力、財力充足情形，得享有較大自治業務。

 

第十二條（地方政府就委辦事項之權利與義務）

地方政府辦理委辦事項，基於法律、法規命令之授權或基於職權得訂定委辦規則，經委辦機關核定後實施。

地方政府辦理委辦事項，涉及管制標準之調整，或停發證照、或科處罰鍰上下限之全盤性調整，或執行方法、程序之重大調整，或其他關係法律執行之重要事項，應由委辦規則規定。

地方政府辦理委辦事項，涉及個案罰鍰高低之小幅調整、執行方法、程序之小幅調整等細節性、非屬根本性不執法或科處罰鍰上下限全盤性之調整者，為地方政府應有之權限。

　　中央對執行程度、方法及罰則訂頒執行性令函者，應酌留空間予地方自行決定。

1.    本條文旨在對地方制度法第二十九條作進一步精密化的規定。

2.    地方自治團體執行委辦事項時，並非完全處於客體被支配的地位，而是例如「行政保留」之理論，擁有一定小幅之自主空間。地方制度法第二十九條所稱的委辦規則，從而應指就委辦事項有關之重要規定，細瑣之執行部份，例如為了取締住宅區內之色情行業，地方政府應有一定的組織、程序以及罰鍰高低上拿捏的權限。這是台灣地區現今各縣市實際的執法情形，本處並無任何放寬或放縱。甚且台灣地區各縣市平均人口與面積均大於外國，我國甚且有許多人口超過一百萬的縣市，為世界各國所少見，此種大縣應有較大自主執法的空間，乃屬當然。

3.    惟無論如何，地方執法時不得根本性不執法或根本性違法，或以違反中央法律的精神之方式而執行法律，乃屬當然，中央政府能享有合法性與合目的性之監督。但所謂合目的性，非指鉅細靡遺且嚴重介入地方的自主空間，不可不察。

第十三條（委辦事項之再委辦）

　　縣市政府得將委辦事項，依案型性質、轄區大小、執行效率及鄉鎮市能力、意願，委由所有或個別之鄉鎮市辦理

1.    我國縣轄區廣闊，難以就近執行，而鄉鎮市規模普遍大於其他國家，縣政府應有權進行再委辦，以追求更大之效能效率。

2.    就前項再委辦，縣市政府得與鄉鎮市訂立公法契約加以規範。

第十四條（遇有爭議時之判斷標準）

一、案件性質輕微，不涉及秩序性、規制性，且與地方息息相關者，為地方自治事項。但中央政府得經由補助款或其他手段鼓勵地方政府興辦。

二、勸導、獎勵、指引等非涉及權力行使、與地方密切相關、低成本、低技術事項，為地方自治事項。

三、有關地方政府內部組織、作業流程、權責劃分等之具體改進事項，為地方自治事項。

四、中央政府就委辦事項，有權制定法律、訂定法規命令及通案性行政規則。但中央政府為前述立法性作為時，凡涉及排放標準、設立標準或執行性令函之訂頒等事項，應酌留地方政府參與之機會，並得對偏遠地區為適度放寬規定。訂定費率，中央原則上限於基準性規定。

本條文係參考德國法、日本法而制訂，而且合於國內若干較為先進法律的規定，例如空氣污染防治法中有關空氣污染物的排放標準，該法第二十條第二項即肯認地方政府得視需要制訂較嚴的標準報請中央主管機關會商有關機關核定後實施。

 

第十五條（進一步之權限劃分標準）

　　國家應分擔之事務，包括下列三項：

　　一、國際社會上關係國家存續之相關事務。

　　二、以全國統一規律為宜之國民各種活動之相關事務，或關係地方自治基本準則之相關事務。

　　三、應以全國規模、觀點實施之政策及事業等相關重要事務。

　　地方自治團體對應分擔之事務，應秉持地方公共團體自主地、綜合地、廣泛地分擔地域行政之原則，凡與地域住民生活有關之事務，最近分擔處理。

　　國家對地方自治團體分擔事務，應依下列原則處理：

一、地方自治之相關法令規定、解釋與應用，應符合地方自治之本旨，並依照國家與地方事務劃分之標準與原則辦理。

二、依法律或基於法律之政令，劃歸地方自治團體處理之自治事務，國家應讓地方自治團體依地方之時、地、情處理該類事務。

 

本條係參照日本地方分權推進法而制定。嚴格言之，本條與第二條、第三條之規定並無不同，但具有日本法的精神。

 

 

第十六條（地方制度法與專業法律之銜接）

地方制度法第十八條以下規定之各項直轄市、縣市、鄉鎮市自治事項及其細目，地方自治團體均有一定的權力，尤以非涉及權力之行使或有關作業之改良或人員組織調度等有關者為然；但涉及高度規制性、秩序性、權力性之類型，應劃歸委辦事項。

地方制度法第十八條以下規定之各項直轄市、縣市、鄉鎮市自治事項及其細目，範圍過於寬廣，有必要為細膩化、類型化補充規定，以決定權限的劃分。

為前項權限劃分，應以各專業法律細膩規定為基礎，並以本施行綱要第二條至第四條所定劃分原則為判斷基準。

1.本條文旨在銜接地方制度法與專業法律之間，就權限劃分之規定。

2.自治事項與委辦事項之劃分，恆有地方制度法作為地方自治基本法律，與各專業法律之兩大套法律並行之規定。在現代性的社會中，愈來愈多的事項必須經由法律規定，而且必須由法律為精密的規定。因此，有關中央與地方權限的劃分，應以專業法律為檢討基礎，地方制度法應退而為基本、簡單之規定。但專業法律之規定，不得違背憲法與地方制度法中所肯認之地方制度的保障。

3.   國民教育一項為例，事實上得進一步區分為教務、訓導、組織、人事等面向；而教務部分又可分為教科書、授課時數、授課進度、課外讀物、鄉土教材等等面向。

4.   妥適的權限劃分，應以各專業法律（例如國民教育法）中各個條文的細膩規定為基礎，進行檢討。本施行綱要第二條至第四條之劃分原則，旨在提供本處的判斷基礎。但最終而且最精確的判斷，應以專業法律之各條規定為依據。但專業法律之權限劃分之規定，仍不得抵觸地憲法地方制度之精神。

 

第十七條（限期檢討）

中央主管機關應限定期間，要求中央各部會依據本施行綱要的規定，完成相關法律、法規命令、行政規則之檢討。

中央各部會應組成專案小組進行相關法令檢討時，專案小組必須有各級地方政府之成員代表。

中央各部會應將檢討結果，分為必須進行法律修改者及無須修改法律、直接得以令函訂頒者二類。

內政部應會同行政院研究發展考核委員會、行政院經濟建設委員會於本綱要實施後二個月內，提出模範版本以供各部會執行之參據。

 

1.本施行綱要制定後，有關權限劃分的基本 標準應予建立，各部會應於法定期限內檢討所掌管的法律以及法規命令、職權命令、行政規則。

2.因各部會法制人員不足，中央主管部會有必要提出標準的版本，以供地方政府採行。經建會委託台大政治學系教授黃錦堂完成「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」，其中初步完成環保署與教育部所掌管法律的劃分，並已建立模式；若主管部會能就該項初步的研究結果進一步增刪，作出標準版本，則對於權限劃分的推展應有莫大的助益。德國聯邦與邦之間就某一法律或某一共管之法律或各邦之間為了協調各自有掌管之法律，均曾有標準範本之制定，這項精神可資借鏡。

3.中央部會於從事相關法規之權限劃分調整時，應組成專案小組，小組成員必須有各級地方政府的成員，以便事前即有詳細之參與。一般而言，若各部會係先獨自完成草案而後才開放地方聽證，並不周延。

第十八條（爭議協調之機制）

　　為確保國家對地方自治團體事務干預之適正性，國家與地方自治團體間權限劃分發生爭議時，得經由爭議雙方之合議，由行政院任務編組設置「中央與地方紛爭處理委員會」協調解決。

「中央與地方紛爭處理委員會」以提供協調之專業意見為目的，所為協調結論不具法律拘束力。委員會成員由內政部長提名，經立法院同意後，由行政院院長任命之，並得設置專門調查員及必要之庶務職員。

 

日本有類此之規定。我國地方制度法並未明文規定此項制度；依法律保留原則，本委員會所為之決議從而不具有法律拘束力。日本法律有明文規定，從而與我國不同。未來我國是否在法律中明文引進，值得討論。

 

第十九條　(中央與地方紛爭處理委員會之權 責)

 　「中央與地方紛爭處理委員會」受理案件，以國家權力干預、或處分干預、或要求改正措置、或其他類似干預為限。所稱干預，包括：

一、地方自治團體依法令向國家請求同意、核定或事後報備等案件，國家對之所為同意與否之答覆。

二、對委辦事項所為之改正指示，及其他依法令對特定地方自治團直接課以義務之干預，或依法令限制權限行使之干預。

　　三、依法令撤銷或撤回地方自治團體行為，或停止其行為效力之處分。

　　中央政府對地方自治團體首長有關自治事項或委辦事項所為干預，地方自治團體首長如有不服，得向「中央與地方紛爭處理委員會」請求審查。審查請求期間，須於收到國家干涉之書面決定後十日內為之。

「中央與地方紛爭處理委員會」對前項請求，除請求不適法應予駁回者外，應在一定期間內將審查結果作成以下之建議或通告：

　　一、國家行政機關對自治事務或委辦事項所為之干預，違反法令或顯著不當者，應建議限期為必要措施，並將建議之內容通知兩造並公告之。

　　二、國家行政機關之干預並無違反法令或無顯著不當者，應對該干預之國家行政機關首長及審查請求人為無理由之建議，並公告之。

「中央與地方紛爭處理委員會」於審查過程中，認為事件得因調停而解決者，得對爭議雙方提示作為調停案處理之可能性。調停案因雙方承諾者，視為雙方當事人接受以該調停案內容為內容之決定。

 

 

第二十條 (中央與地方權限劃分研究委員會）

　　內政部應設立「中央與地方權限劃分研究委員會」。委員會設主任委員一人，委員若干人，為無給職，均由內政部遴聘之。委員會應每年提交一份權限劃分狀況與發展之報告，並得針對具體重大個案提出研究報告。

1.地方制度法雖未明文規定得成立本委員會，但本委員會屬諮詢、研究性質，而且委員為無給職，並不違反法律保留原則（司法院大法官釋字第四四三號解釋理由書參照）。

2.德國就新興而經驗不足且具有重要性的業務領域，常以設立研究性的委員會作為對策。此類委員會每年應提交年度報告，並且得基於職權或接受委託而針對具體重大案件做出研究報告。此類委員會的委員應強調專業、公正，否則將治絲益棼。

 

此外，地方制度法第二十條規定鄉鎮市之自治事項，應劃分為如下細項：

條文規定之大項

條文規定之小項

細　分

性　質

理　由

專業法律參照

一、關於組織及行政管理事項如下：

（一）鄉（鎮、市）公職人員選舉、罷免之實施。

公職人員選舉之各種細節、技術性事項、人員組織硬體等之調配安排、準備行為及決定

本處所設計者，嚴格言之，為委辦事項，在德國甚且更進一步稱為「機關外借」事項，指地方自治團體根本沒有任何權限，一切必須依照法律與上級所為各種令函的指示，蓋此類業務具有高度秩序性、規制性、全國一致性。本研究小組所做的細分，從而，鄉鎮市只應於極細瑣的領域，始享有自治（自主決定）之權限。

公職人員選舉之舉辦應屬委辦事項，一切應嚴格依中央法令辦理，地方只享有小幅自主空間

公職人員選舉罷免法有關選務的各項規定。

 

（二）鄉（鎮、市）組織之設立及管理。

1.里民大會。

2.鄰、里長服務小組會議、工作會報。

3.健全基層組織(里、鄰)。

現今此類業務被界定為委辦事項，鄉鎮市並無自主決策的空間。

本處原則上應涉及法定自治事項，亦即中央應訂有法律，但法律密度不得過高，以便各鄉鎮市得享有自主的形成空間。惟這畢竟屬於理想、理論，我國此領域向來係屬於委辦事項，中央除法規命令外並制頒有許多細膩的職權命令與行政令函。

地方制度法第五條及原先省政府所制頒之諸多職權命令、行政規則。

 

（三）鄉（鎮、市）新聞行政。

 

1.加強政令政績。

2.編印施政資料。

3.充實施政資料中心。

原則上屬於非權利行政。

此類事項應屬於地方自治事項，中央又無法律，（中央即使立法，也只是屬於法定自治事項）。

 

說明：

1.此處必須銜接各專業法律之規定，並參考各級地方政府向來的年度施政計畫所顯示的承辦業務（見本研究報告第三章、伍）加以判斷，已如前述。

2.再者，本研究小組只研究環保署、教育部兩個部會的專業法律之檢討，所以就以下各欄，不論屬於鄉鎮市、縣市或直轄市，均只能就該兩部會有關的法律作細膩的討論。

3.就該兩部會以外的部份，亦應依據前述之劃分標準，而作判斷。

4.本處細目表之建立必須以各部會依照前面十三個條文整理所長專業法令後始可回填。因工程龐大，所以不排除以階段化之方式完成。[64]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三節 「自治法規」專節立法過程之探討

 

一、立法過程

 

    地方制度法由內政部起草，時間長達八個月，其中經過多次朝野協商及互動以尋求共識，後於八十七年十二月三日經行政院第二六○六次院會通過地方制度法草案，於次日函請立法院審議。於此同時期，尚有由林濁水委員等十八人提出之「地方制度法草案」、黃爾璇委員等四十三人提出之「地方自治基本法草案」、陳一新委員等十六人提出之「地方制度法草案」分別代表民主進步黨及新黨所提之版本。然此諸版本中有關「自治法規與行政規則」，民、新兩黨提案與行政院版本幾完全一致，充滿中央集權色彩，不利地方法制的健全發展，台北縣政府深覺如不適時反映，全案照通過，地方將坐失一次關鍵的改革契機。因此乃研議「地方立法」專章條文建議案，緊湊而密集的與朝野各政黨立法委員溝通、簡報、召開記者會，終於說服立委認同，於十二月廿二日由立委簡錫  、趙永清、謝啟大等人提出「地方制度法」草案有關「地方立法」專章之提案，後於十二月三十一日民主進步黨再由黃爾璇委員參酌上述建議案版主筆，由內政及邊政委員會召集委員葉菊蘭領銜提出整合版。翌（八十八）年元月十二日，內政部法規委員會參酌上述整合版及行政院原草案部分條文，擬出朝野協商基礎版，立法院院會最後於次日（元月十三日）凌晨，照此版本協商後通過。

 

另內政部紀俊臣司長亦有記述此段過程：「地方制度法起草時間長達八個月，此期間朝野已有多次之非政式協商和互動，彼此早有相當多之共識，如謂意見較分歧者，乃自治法規一項。蓋行政院版之條文，仍受制於既有之傳統法制，但立法院之在野黨，卻主張將法律分為國家與地方二種，認為地方法規應提昇其位階，如法律之效力者，始能澈底實施地方自治。

 

地方制度法草案全文八十四條，經立法院於委員會聯席會議中獲致四十六條之共識條文函送二讀，其餘條文在進行二讀前由朝野三黨一派立委進行協商，直至民國八十八年元月十二日晚間七時左右達成協商，其中對「自治法規」曾有結構性之調整。蓋民進黨主張地方法規「法律化」，獲得內政部之支持，內政部於當晚提出完整的新版本，經朝野達成協商，於當晚十時後提付二讀，次日凌晨二時六分完成三讀。」[65]可知就自治法規一項朝野曾有極大的意見分歧，最後所制定出來的條文是經過多次協商及折衝，在時間緊迫下得出之妥協結果，並非任一版本當初規劃的原貌，此為協商折衝後必然的結果，然而其中不乏有至今仍有爭議的部分，實有必要審諸立法過程，探求立法者原意。

二、爭議點

 

    從以上立法過程的簡述中可知悉地方制度法中「自治法規」一節，儘管計有林濁水等、黃爾璇等、行政院、陳一新等、簡錫  等、葉菊蘭等六個提案的版本，然有關「自治法規與行政規則」，林、黃、陳等之提案與行政院版本幾乎完全一致，然行政院版係由中央機關的心態出發，充滿中央集權色彩，不利地方法制的健全發展；簡、葉等二版本則係採用台北縣政府之建議案，二者可視為同一版本，但葉菊蘭版可視為在野黨的最終版本，故事實上此章節在立法過程上可說主要是內政部所主導之行政院版與採用台北縣府建議之簡、葉版二大版本之折衝協調的結果。

 

(一)、地方法規之性質

    此次地方制度法制定的一大特色即是確認地方法規之性質與體系。行政院版於草案第二十五條規定「自治法規」、第二十六條規定「地方行政規則」然而究其原意，「自治法規」被認為係屬於「法規命令」事涉自治事項者，而地方「行政規則」僅係內部作業規範[66]。因此屬於地方議會立法之「自治法規」成為行政命令層級之「法規命令」，而原本應屬地方行政立法權之行政命令則不得不被貶為「行政規則」。台北縣政府法制室主任劉文仕先生對其背後的原因，作了以下精闢的論述：

 

    以往在中央觀點的強勢主導下，縣市自治規章不被承認為區域性的法律規範，僅被當作是一種等同於中央法規體系下的行政命令；復以現行規章準則均為自治綱要時代的產物，依規定，規章無論是議會制定的或縣市政府訂定的，有無經議會議決，均為行政命令；連帶地，乃輕率地將中央法規體系的行政命令的名稱，作為規章的法定名稱；而省縣自治法施行後，僅規定議會的職權之一為議決規章，縣單行規章制定權在縣立法領棫裡，遂被歸屬於議會獨占的權力，縣市政府無權置喙；而規章準則的規定卻未能配合大時代的變遷，作大幅度的調整，實務上即倒因為果地認為，只要縣市政府所訂定的抽象性法規範，使用規章準則第二條規定的名稱，均被認為是規章，即一律須送議會議決；縣市政府作為行政官署的一種地位，本質上應擁有的法規命令制定權，無形中被侵奪殆盡。因此，大量具外部效力的授權命令或職權命令，為迴避議會介入、干預，紛紛遁入「行政規則」此一「行政家宅的城堡」內。[67]

 

    故此版本係出於中央集權的觀點以及出於對縣市法制實務畸形發展的妥協對策，對地方自治的發展恐將帶來不利的影響。

 

    因此，台北縣府所擬的建議版提出幾個重要的立法原則[68]：

……

(二)還原「地方立法權」的憲法本質：

從憲法規定的文義及體系上解釋，自治立法制定權本質上為立法權，而非行政權；自治法規的地位，則相當適用於特定區域的「屬地的特別法律」。因此，應突破威權時代，地方立法權被扭曲為行政權，自治法規則被矮化為中央的下級機關「行政命令」的刻板觀念。並參考「中央法規標準法」第二條規定及「行政機關法制作業應注意事項」壹之二（五），將自治法規統一定名為「條例」，且在一定範圍內，為強化法規範實效，對義務違反者，得規定處以罰鍰及其他管制罰。

 

(三)回復地方行政機關訂定「法規命令」的固有權力：

    現行法制上，由於省縣自治與直轄市自治法規定不明確，且與各地方法規（或規章）準則缺乏聯繫，致所謂的「規章」（被矮化為行政命令）制定權，被議會獨占；地方行政機關竟無權發布可以對外發生規範效力的「法規命令」，而只能運用內部法性質的「行政規則」的非法定形式，達成法規命令的實質效果，嚴重造成地方法制體系的紊亂。解決之道，除確認自治法規制定權為議會專屬的立法權之外，並須比照一般體例，回復行政機關固有的法規命令訂定權，使自治法規、法規命令及行政規則三個法概念，層次分明，各安其位；各有立法權的管轄分配，並設計不同的監督體系。

…

(五)就自治事項及委辦事項分別設計法規範位階體系：

自治法規僅於牴觸法律、自治法規時，始屬無效；委辦法規命令始適用一般上下位階原則，於牴觸中央法規命令時，亦歸無效。尤不許中央以內部法性質的行政規則，介入自治事項。

…

(七)就自治法規、法規命令及行政規則性質的不同，分別規定其生效要件、監督方式，以兼顧地方自主權與中央監督權的平衡發展。

 

    由上面可以看出台北縣府建議版對確立地方法規之性質及建立地方法規體系之企圖。

 

    然在立法審議時首先要面對的問題即是地方自治團體立法機關所通過的自治法規是否等同於法律性質的爭議，對此爭議，行政院版在草案規定：

 

第二十五條        直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律之授權，訂定自治法規，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。
前項自治法規，得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。…

    因此，此處的自治法規屬於法規命令之性質。

 

    而採用台北縣府建議之葉菊蘭等版本則規定為：

第十九條        直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規包括條例及自治行政命令，地方自治團體立法機關制定者稱條例，地方自治團體行政機關發布或下達者稱自治行政命令。

第二十條        各級地方自治團體立法機關制定之條例，在直轄市又稱為直轄市法規，在縣（市）又稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）又稱鄉（鎮、市）規約，通稱為條例；並分別冠以地方自治團體之名稱。
……

    同採台北縣府建議之簡錫  版於提案說明二中表示「就憲法專章及其他相關規定體系及文義上解釋，確認直轄市、縣（市）自治法規之制定為立法權之行使，法規範效力為施行於地方自治團體之區域性法律，爰故比照中央法規標準法第二條規定及行政院頒訂「行政機關法制作業應注意事項」壹之二（五）意旨，統一定名為「條例」。

 

    經朝野協商結果，採用葉菊蘭等之版本，只是「條例」改為「自治條例」，但「自治行政命令」改為「自治規則」。確立了「自治條例」區域性法律的特質。[69]三讀條文如下：

第二十五條        直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。

第二十六條        自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。
……

    然卻又有論者一方面承認自治條例具地方性法律效力[70]，但卻認為其「類同法規命令」，然後又認為法規命令比之自治條例，「似有格格不入之處」。最後又「勉強視之如同法規命令」，[71]似為自尋煩惱之不必要舉動。總之，「自治條例」區域性法律的性質應是正確的認識。

 

    配合「自治條例」法律的性質，因此設計之初在葉菊蘭版草案才有第二十二條「下列事項以地方自治條例定之……」的基於「法律保留」原理而設計出的自治條例保留條款，此條款，比較各版本草案，僅在林濁水版、黃爾璇版、簡錫  版、葉菊蘭版等四版本中得以見到。在最終朝野協商後，確定「自治條例」屬於區域性法律的性質，故此條款幾乎照著葉版草案第二十二條三讀通過[72]成為地方制度法第二十八條。

 

(二)、自治規則與委辦規則

    自治法規中另一個重要的爭議，即是自治規則與委辦規則之性質，究竟行政機關的立法權在此處是屬於行政規則？行政命令？或是兩者皆非？

從立法草案中的觀察可知在此處關於自治事項與委辦事項行政立法規範的條文，大體是採葉菊蘭等人版本的意見，然該版本規範的的是行政命令，卻在協商時，「命令」被改成了「規則」，因此形成了「行政命令的骨架，自治規則與委辦規則的表面」的怪現象，因此也引發了究竟是「行政命令」抑或是「行政規則」的爭議。

 

    然採台北縣府建議案的葉菊蘭版（簡錫  版），該等版本在前所述專章的立法原則有謂：

「確認自治法規制定權為議會專屬的立法權之外，並須比照一般體例，回復行政機關固有的法規命令訂定權，使自治法規、法規命令及行政規則三個法概念，層次分明，各安其位；各有立法權的管轄分配，並設計不同的監督體系。」

    因此可看出企圖建立地方法規體系，釐清爭議及亂象的決心。該版本在行政命令的區分上是採三分說，其提案說明中有謂：

「行政官署依職權或法律授權訂定命令係其固有權力，其種類學界通說及法制實務採三分法，即具直接對外效力之授權命令與職權命令（合稱法規命令），及僅具內部法性質之行政規則。惟現行法制因規定未盡周延，致實際運作上，議會獨占得直接對外發生效力之法規命令，並不承認地方行政機關有此權力與可能，致甚多原應以法規命令規範之事項，不得不避入屬內部規之「行政規則」領域，造成地方法制之紊亂，所用名稱亦參差不齊，不符法理。」

    依此法理之設計，分別訂明於第二十一條「關於自治事項之行政命令」；第二十三條「關於委辦事項之行政命令」；第二十四條「本質上為行政規則之行政命令」等三條，條文如下：

第二十一條        直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治法規之授權，訂定自治行政命令。
前項行政命令得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則；並分別冠以各地方自治團體之名稱。
直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定第一項之行政命令，除法律或自治法規另有規定外，應於發布後，依下列規定分別函報有關機關備查：
一、其屬於法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。
二、其屬依法定職權或自治法規授權訂定者，函送自治監督機關及各該議會備查。
中央主管機關、自治監督機關、議會備查時，除認與法律或自治法規牴觸，得函告無效，並通知修正或廢止外，不得逕行修正或廢止。

第二十二條        ……

第二十三條        直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定自治行政命令。
前項行政命令應函報委辦機關核定後發布之。
第二十一條第二項，於本條之行政命令，準用之。

第二十四條        地方行政機關首長對其所屬公務員，或委辦機關對辦理機關，依其法定職權或權限所訂定之行政命令，如非直接對外發生效力者，得不經發布，逕行下達。但有公告周知之必要者，應另行發布，
第二十一條第三項及第二十三條第二項關於函報備查或核定之規定，於前項行政命令，不適用之。

 

    而行政院版中將行政機關所為的行政立法以「行政規則」稱之，則又出於不同的理由，該版草案中：

第二十條        直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得依法律、中央法規或直轄市法規、縣（市）規章、鄉（鎮、市）規約之授權，或於其職權範圍內，訂定各該地方行政規則。
前項地方行政規則，其屬上級法規授權或辦理委辦事項訂定者，除另有規定外，應報上級政府或委辦機關核定之。

 

    據悉，該草案原意可能係參考日本地方自治法的規定，而如日本學者指出，規則制定權的範圍，除列舉為議會權限以外的、屬於地方公共團體權限範圍內的事項，均屬首長的權限；範圍廣泛包括與住民權利義務有關的事項在內。且學者並認為日本地方公共團體首長規則的制定權，與議會條例的制定權同受憲法的保障，不必經由國家法令或條例的授權，首長可單獨制定規則。[73]

 

    此種見解顯然與國內法學界一般所稱行政規則的涵義有很大出入；且第二項中謂「前項地方行政規則，其屬上級法規授權或辦理委辦事項訂定者」亦顛覆了傳統的看法。而且參考前面，從行政院版對地方法規的規劃整體來看，推論應是本於中央的觀點，而將地方議會所為立法視為行政命令，因此地方行政機關所為之行政命令不得不再貶低一層成為行政規則，另外，亦是對縣市法制實務畸形發展的妥協對策，就此，前面已有論述。

 

    然則，此法條在立法過程最終是協商後得到的定論，保留葉菊蘭版第二十一條、二十三條，並將條文中「行政命令」分別改成「自治規則」及「委辦規則」，而規定「行政規則」的第二十四條則刪除，協商採私下進行，並未留下記錄，故除非當事人，否則亦無法知悉為何會得到如此令人費解的結果。

 

    表面上是折衷兩方意見，採用行政院版「規則」的名稱，採用葉菊蘭版的實質骨幹，然而卻造成了一個曖昧的謎題，原本企圖以地方制度法釐清法規紊亂爭議的努力，遭到打擊。

 

    由於法條曖昧，在解釋上因此形成各說各話的局面，有將自治規則、委辦規則認為「具行政規則效力」者，認為行政程序法第一百五十九條之「行政規則」比之於地方制度法的自治規則，「似有值得參照之處」。並認為自治規則「應無涉及人民權利義務之事項，僅係行政機關貫徹依法行政之內部作業規定，視之為行政規則，當屬較合目的性之推論」。而委辦規則係基於法定職權或授權所訂定之規範，其「類同行政程序法之行政規則」。[74]然此種推論缺乏明確的論點及堅實的說理，難以自圓其說。

 

    追本溯源，還是應回到法條之設計及法條規劃的本意來觀察，法條中之「依其法定職權」或「基於法律、自治條例之授權」、「基於法律、中央法規之授權」設計上即為「職權命令」及「授權命令」（合稱法規命令）的形式，此在提案說明中亦有明示，立法中並未改變此種設計，而僅係改變其名種，故該法案原始擬議人劉文仕先生，認為「此所稱『規則』，無論為自治規則或委辦規則，除其規範對象不同外，實即等同於行政命令，其相對於自治條例或中央法律的關係，一如中央行政命令之相對於中央法律，性質上與日本地方自治法所稱的『規則』，尚屬不同，不應以此類彼，以免發生比較法上的誤用；與經行政程序法制化的『行政規則』，在概念上亦應予區隔」[75]。

    自治規則與委辦規則，兩者採用不同的設計與規定，清楚的將二者分開，澄清以往自治事項與委辦事項常混淆的弊病，是此次地方制度法的一個特色。而在立法中，採葉版草案的結構設計，除名程改為自治規則與委辦規則外，並未有大更動，因此，兩者係照原始的設計，清楚的呈現，自治規則與委辦規則各有其領域。

（地方制度法）

第二十七條        直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。
（其他項稍後討論）

 

第二十九條         直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。
（其他項稍後討論）。

   

    此處之「依其法定職權」或「基於○○○的授權」草案說明中表示，此處是依照行政命令學界通說及法制實務採三分法，即具直接對外效力之授權命令與職權命令（合稱法規命令），及僅具內部法性質之行政規則。因此，此處「依其法定職權」係指職權命令而言，「基於○○○的授權」係指授權命令。並且，由於自治事項與委辦事項的性質不同，故授權的來源也有所不同，自治規則是基於「法律、自治條例之授權」，委辦規則則是基於「法律、中央法規之授權」。

另外，委辦規則中，是否能「依其法定職權」訂定行政命令的問題？草案原始設計人劉文仕先生亦表示：「學理上尚有爭執，…本條為強化執行委辦事項的職能，就此特予確認，因此，只要委辦機關無反對意見，在不違反法律的範圍內，地方行政機關均得訂定委辦規則。」[76]

 

（地方制度法）

第二十七條第三項  直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：
一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。
二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。

 

第二十九條第二項  委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。

 

    由上面法條的對照，可知自治規則與委辦規則發布的方式亦有別。自治規則於發布後分別依授權的來源函報有關機關備查即可，委辦規則則必需在函報委辦機關核定後才能發布，兩者的發布程序有很大區別，這是因為自治規則與委辦規則是依據不同的法理而設計，故有如此區別是必然的結果。此點由簡版草案說明中有明確顯示，關於發布程序，自治規則處之說明為：「依行政命令權源之不同，分別明定備查之程序及權限範圍，以符自治保障之精神」；委辦規則處之說明則為：「行政機關辦理委辦事項與自治事項，權源不同，其監督權之行使故應有別。基於行政一體原則，不能排除委辦機關之全面監督，此類命令，應經核定，始得發布」。

 

(三)、委辦規則之核定標準與時程

    如上所述，委辦規則係地方立法權之另一扇空間。但依地方制度法第二十九條，委辦機關有核定權。核定之標準與核定考量時間之長短，將影響地方自治團體之權利，自不待言，我國地方制度法第二十九條並未有進一步之規定，原則上，應取向各專業法律之性質與具體案件之大小輕重，加以決定；除此之外，吾人應建立「地方自治團體友善原則」，有核定權之機關在從事決定時，應不得恣意，而且應受到憲法與地方自治法保障精神之拘束。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四節  附帶介紹：日本國家法律與地方條例之關係

 

    地方之自治條例或委辦規則能否突破中央法律之規定，迭有爭議；為求周延，以下介紹日本法之內容，以供參考。

 

一、概說

    日本地方公共團體在辦理地方自治法第二條第二項[77]之事務時有條例制定權（地方自治法第十四條第一項）。然則條例與國家法律之關係如何？依憲法第九十四條：「地方公共團體……在法律所定之範圍內得制定條例。」；地方自治法第十四條第一項：「普通地方公共團體，……於不違反法令的範圍內，得制定條例。」以上的規定係在國家法律（及命令[78]）與地方條例並存時，為確保國家法秩序的統一性，而對國家法令優先予以保障。[79]但是何種情況下才是「違反法律」？對於這個問題，日本學界提出「法律先占論」（原為「法令先占論」），該理論於一九六○年代末期發展出來，但此理論一來只著眼於法規範之目的與對象的異同以及規制與程度的組合，尚不能免於過於形式化、概念化的譏評；再者由於此一理論在前提上獨厚國家法，無異承認國家得藉由「先占」的方式，以排斥、限制地方的立法權，實不免於違逆地方自治的本旨，因此在晚近已經逐漸退潮。[80]日本學界對之發展出各種批判性理論，並漸得到實務界的肯認。以下擬詳加討論。

 

二、法律先占論

 

    法律先占論係為解決地方自治立法有無牴觸國家法令的問題，該理論認為[81]，若一事項已由國家法律先占（加以規定），而且若該法律並無明文授權時，則地方不得對該事項進一步制訂條例，甚且，即使該事項無法律直接規定時，由相關法律的立法意旨觀之，若係屬於國家法律所默示的先占事項，條例亦不得再加以規定，否則即屬無效。反之，只要中央法律沒有明文否定或依其本旨並不反對，即使中央法律並沒有直接之授權，則地方得自行制訂條例，但條例之內容不得根本性違反或逾越法律之目的。

    此理論在一九五○年代對於有無違反法律的問題，參照行政實例等等，即已提示出法律先占論的體系，照「尚無法律規定的情況」及「已存在法律規定的情況」的區分而分別檢討。到了一九六○年代，則進一步依法律與條例的「旨趣、目的」及「規範對象的同一與否」而作較精密劃分，此種劃分肯認法律先占的範圍，並對法律與條例之規制未有明白劃分時，可作為解釋上的依據。此種簡潔明確的劃分基準，一般稱之為「明白性理論」。[82]

 

(一)、此項理論承認於下述情況時地方得制訂條例：

1、並無規範該事項之國家法律存在，國家法律完全處於空白狀態。例如日本實務上關於此種條例有防止腳踏車失竊條例、青少年保護育成條例等。

2、條例所規制之對象與國家法律所規制對象相同，但其目的不同。例如日本各地方所制定的家犬取締條例，其規範客體為狗與狂犬病預防法相同，然狂犬病預防法是為了預防狂犬病的發生蔓延及撲滅該疾病而制定，而家犬取締條例，則是為防止犬隻對人畜直接產生危害之公益上的目的，所課予人民之義務。

3、條例所規制之目的與國家法律所規制之目的相同，但其規制事項（對象）是國家法令所規制之範圍以外的事項。（橫出條例）[83]

4、就國家法令所授權的事項，在不超出國家法令授權之範圍內所制定之條例。

 

(二)、但另方面，地方條例於下述情形下則係違反中央之法令：

1、條例的規定和國家法令的規定明顯牴觸。

2、國家法令設有一定之規制基準，而條例對於與國家法令同一目的、同一對象（事項）者，有更高之規制基準。

3、國家凡對於某一對象（事項）已有一定之規制，而條例則在於國家法令同一目的下，訂定更強的規制。例如國家法令規定是申請制，而條例卻對相同的事項改採許可制。

4、條例基於法令的特別權，但卻超越了法令授權的界限。

 

三、對法律先占論的檢討

 

    雖然法律規定的事項不得以條例為相異的規定，此原則一見即明，但法律先占論並非絕對的，學者認為應對之加以嚴格之檢驗。例如[84]：

(1)    法律規定的內容是多樣性的，不能一概都斷定所有法律規定之事項當然不許條例為不同的規定。因此於發生爭議時，即有必要對該法律與條例所規定的事項加以檢討。

(2)    縱使地方條例對國家法律所規範之事項為更嚴格的限制規定，該地方條例與國家法律間仍可能有併存的空間，未必就是互相排斥，不能相容。

(3)    從憲法上觀察，地方自治係憲法所保障的制度，在現行法制上，地方自治條例與國家法律間，其合理的界限，應是國家法律不得妨害地方自治團體，為實現地方自治本旨所制定之地方條例，方可謂符合憲法保障地方自治之解釋。

 

四、批判學說的展開[85]

 

    一九七○年後，由於日本地方公害的顯在化，於是有了用地方條例規制必要性的體認，以往的通說在條例適用問題上出現了爭議，例如以條例規制國家法令指定之地區、設施等以外的事項之橫出條例（此處橫出條例的範圍應比上述(一)、3所指之橫出條例範圍要廣）或訂定比法律更強、更高規制手段之上乘條例之效力問題，特別是後者，成為學界爭論的焦點，因此新的理論紛紛提出。起先範圍僅限於公害規制方面，後來有擴展到一般論的傾向。

 

(一)、憲法論的登場

1、公害規制法律「國家最低基準」（national minimum）論：此說以「公害現象之地域性及生存權與財產權＝企業自由的對抗關係中，前者具有價值優越性，此為對環保行政之現代要求」作為判斷基礎。依國家法律設定之環保規制標準是從全國、全民的視野來看的，不能因此而妨礙地方自治體職責任務的覆行，應基於憲法第九十二條保障「地方自治的本旨」，從而，法律訂定之規制標準應該再檢討，故主張「依國家法律所設置的規制，不能對地方自治體條例之規制造成抑制，以全國、全民的觀點所作成的規制，應解為規制的最低基準」。[86]持此論者並進一步展開其理論，認為應將行政領域分為要求政府積極作為的「積極行政」與政府應盡可能自我抑制的「消極行政」，於前者，地方公共團體得積極制定條例以彌補國家法規範密度不足的問題，於後者則反是。[87]

2、「必要性公害施策」禁止法律違憲論：此說以「從對地域社會造成環境污染的觀點來看，住民健康之保護、生活環境之保全是具地方自治體身分之地方公共團體不得不負責施行的事務」，此前提下，「從地域自然的、社會的條件來判斷，為了住民的健康保護及生活環境的保全」雖較國家法律「在客觀的評估下訂定較嚴格的排放標準也是有必要的」，從而，對法律有必要再審視，法律「絕對禁止條例（訂定較嚴格標準）之旨趣，（所造成的的衝突）不解決是不行的」，因為法律「當規定與憲法第九十二條保障「地方自治的本旨」有違時，會被解釋為無效」，是以此說認為，在此情況下，要使法律合憲的方法，就是要容許較法律嚴格之條例（上乘條例）的訂定。[88]

3、「固有自治事務領域」規制法律「國家最低基準」（national minimum）論：此說認為憲法保障「地方自治的本旨」，即地方自治行政的核心部分為「固有的自治事務領域」，此其中第一次的責任與權限已保留給地方自治體的前提下，「在固有自治事務的領域中，國家法律制定的規制措施，應當做全國一律適用的國家最低基準（national minimum）之規定來解釋」因此，自治體在法律規定考量不完善的情況時，使用橫出條例甚至於上乘條例的規定是應該被准許的。[89]

 

    以上三說均是從憲法論導入，確立以往不被認可的地方條例之領域，因此，此種論點出現之後引起大潮流的改變。

 

(二)、傳統學說的修正

    前述新論點的展開之後，傳統學說也被迫對應，因而可見到以下的修正。

 

    首先，本來主張法律先占論者，對法律與條例的關係，以往的通說，是以法律為中心來考量而設下限制，從而，條例主體性的確立、地方立法性的發揮成了不可能的任務，因此有必要引用「地方自治的本旨」作為法解釋的依據，而認為「除了與憲法或法律正面直接衝突的情形之外，在其他的情況下，對條例的限制，應考量到地域特性、地方自主性的尊重，儘量作廣義的解釋」[90]

 

    接著，行政法學通說的代表性學說也出現如下見解：「原來，自治事務中被要求合乎地域特性的行政事務很多，此種基準下的條例制定應該被准許的，從而，若有否定行政措置合乎地域特定的國家法律，除非對地域住民十分瞭解而有充分的理由，否則，應視為國家法律不當的介入自治事務、侵害地方公共團體的自治權，因而，國家法律本身的效力將出現問題而不得不被檢討。若從此種見解以觀，國家法令的先占領域……應儘可能做限縮解釋，於法律與條例的關係中，對未有其他規定存在時，應十分合理的認為與法律未明白抵觸者，有條例制定的空間來解釋。」[91]

 

    進一步，先前「明白性理論」的提倡者也察覺到條例制定權範圍擴大的趨勢，先前所建立的基準已漸漸崩潰，從學說及行政實例中都可見到基準緩和的傾向。過去嚴格的國家法律先占論已受到反省與批判，同時也出現了認可上乘、橫出條例的法律（例如大氣污染防止法第四條第一項、噪音限止法第四條第二項等），因此出現了「在沒有特別規定的情況下，以條例訂定上乘、橫出規定之可否，應取決於地域社會具體的必要性、規制的合理性、比例原則、技術進步的程度、國家法律所定罰則及其關係等等總合考量，各個具體的判所之。」之說法。[92]

 

(三)、現代學說的的狀況

    自一九六○年代末以降，對法律先占論的批判者，多數的共通點都是以憲法論導入，以此為基礎構築起本身的理論，約可分為如下見解：

 

1、法律「國家最低基準」（national minimum）論。即一方面採用前所述公害規制法律「國家最低基準」（national minimum）論，另一面將「國家最低基準」擴展超出公害規制法律而成為一般化，或可稱之為「固有自治事務領域」規制法律「國家最低基準」（national minimum）論。（參見前文介紹）

2、「必要性公害施策」禁止法律違憲論。（參見前文介紹）

3、「規制限度法律，最低基準法律區別論」。此說之登場，在一九七○年代末之後的學說上又踏出了重要的一步。該說將法律分為「規制限度法律」與「最低基準法律」兩種，認為「將規制事項的性質與人權保障兩相對照，當立法的規制解為最大限度規定時（最大限制法律）」稱為「規制限度法律」，此時，超越法律所示規制限度之條例將被認為係對法律的違反，亦即無「上乘條例」的適用；相對的，「最低基準法律」是「被解釋為依全國最低規制基準而定的法律（全國的最低基準法律），因此，各地方公共團體可依其地方行政需要，在此基準之上制定條例的規制，自行運用。」於此時，制定「上乘條例」是被准許的。此理論來自公害規制領域的法律、條例關係論以及憲法論的觀點來檢討行政領域，而得到法律、條例關係一般原則的提示。[93]
然則「規制限度法律」與「最低基準法律」判斷指標何在？亦即如何判斷使用「上乘條例」的時機？學者提出以下指標[94]：
(1)當該行政領域以上乘條例規制的必要是來自於地域的特殊性時，應從憲法尊重地方自治自主權的觀點來看，對之加以積極的考慮。
(2)當該行政領域有造成憲法上各種人權價值序列間的緊張關係時，被判斷為人權上越優先的條例，越有保護的必要性。
(3)當該行政領域要求的是「積極行政」時，至少有以下指標可供考量，例如：地域社會的具體必要性、規制的合理性、比例原則、技術進步的程度、國家法律所定之罰則及其關係等[95]，一一考慮其合理性，以決定是否有承認「上乘條例」施行的必要。

4、另外，又有構築在前述的共通基礎上而得到的新理論，例如，在公害規制領域「從『法律的先占』論轉換到『條例的先占』論」的主張[96]；「當條例的規制有特別的意義及效果，且其合理性能被承認時」條例應具有適法性的主張[97]；又有學者依條例訂定的內容分成規制的及助成的以及雙面的（規制助成二者均有）三種，分別做分析，主張在規制的及雙面的條例，對上乘、橫出的規定，需視條例所代表的價值分別作考量，而在助成的條例則一般都應可給予肯定[98]等。

 

五、近年重要的判例

 

    最高法院在德島市公安條例事件上告審判決（最高法院大法廷判例，昭和五十年《一九七五年》九月十日，刑事判例集第二十九卷第九號第四八九頁）中，對法律與條例的關係，做出了重要一般原則性的例示。

 

    該案對以道路交通法來限制、或以公安條例來限制集團遊行，發生法規競合問題時，兩者關係應如何的問題，判示如下：「判斷條例是否違反國家的法令，並非單就兩者適用對象之事項，與條文規定的文辭來對照比較；必須比較兩者的趣旨、目的、內容與效果，以及兩者有無矛盾牴觸而做決定。例如，對於某一事項，在國家法令均無明白規定要加以規範時；若從該當法令全部看來，這種規定之欠缺可解為，其意旨在於必須放任該當事項自由，不得施加任何限制者；則對之設定限制之條例的規定；就可能違反國家法令。相反的對規定特定事項有國家法令與地方條例並存時；袛要是兩者所謀求的，是訂定基於不同目的而定的規範；適用起來對前者規定所謀求的目的與效果，也不產生任何妨礙者。或者是，兩者雖然基於同一目的制定；但仍可解為，國家法令本意，未必想依此規定，而使全國一致地實施同一內容的限制；無寧是容許一般地方公共團體，各自依據地方實際情形，實施特別限制的情形時。國家的法令與地方的條例間，並無任何矛盾牴觸，不會產生條例違反國家法令的問題。」[99]


    本判決文前段斜體字部分，可見到對法律先占論已有新的見解，而後段劃線部分，則已超越了法律先占論的見解，明顯受到一九六○年以後新理論的影響。

    然而，最高法院在高知市普通河川管理條例事件上告審判決（最高法院判決，昭和五十三年十二月二十一日，民事判例集第三十二卷第九號第一七二三頁）中則又有另一種考量。


    首先，最高法院判斷已有河川法的存在可資適用，且河川法對規制之上的強力之河川管理有反對的旨意存在，因此高知市訂定更強力的河川管理條例違反河川法。另外，條例中「河川管理員以外者設置的設施需要經過管理員的同意」之規定，與憲法第二十九條財產權保障兩者應綜合考慮後，判示「無論有無同意，都不能強加限制」條例在此部分也違反法律。

    其後，亦出現上下級審分別受到前面所述二判決影響的情形，例如在飯盛町旅館建築規制事件中，第一審判決（長崎地方法院判決，昭和五十五年九月十九日，判時第九七八號第二四頁）引用高知市普通河川管理條例事件最高法院判決，認為「該市町村條例係在與旅館業法同一目的下所訂定，然同法並未有許可條例訂定更高之營業規制的意旨存在」；但相對的，控訴審判決（福岡高等法院判決，昭和五十八年三月七日，判時第一○八三號第五八頁）則引用德島市公安條例事件最高裁判決，認為「若對地域特性之重視亦考慮在內，旅館業法，係對旅館業依維護公眾衛生及維持善良風俗之目的而訂定的規定，是全國一律施行的最高限度規制，各地方公共團體依照條例，訂定比旅館業（法）更強的規制，已有排斥適用該法的的意思存在，在解釋上必需多加考量。……旅館業法對旅館業的限制程度，已考慮到了憲法第二十二條所保障的職業選擇自由、職業活動自由，比旅館業法規制程度更強的條例之使用，其相應的合理性、規制的必要性都應存在，即，規制手段的必要及比例應相當，二者都要被肯定才行，否則該條例的規制即違反比例原則並與旅館業法之意旨相背馳而違法，無效」，本件條例三條「該規制違反比例原則，亦與旅館業法意旨相背馳，故違反同法。」

 

 

 

 

第五節  省法規定位之分析

 

一、概說

 

本研究計畫於計畫書起草及委託單位核准之時，中央各部會及省政府;尚未完成掌管法規之檢討。但簽約後，各部會與省政府已進行法規修訂。以下將最新之發生情形加以介紹，然後就有關台北縣立法權之問題加以討論。

 

經由民國八十六年憲法增修、民國八十七年台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例、民國八十八年地方制度法之制訂及司法院大法官會議釋字第四六七號解釋，台灣省喪失地方自治公法人之地位，成為行政院之外派機關，僅掌理監督縣市自治市項、執行省政府行政事務及其他法令授權或行政院交辦事項，原台灣省政府業務分別移撥中央或縣市，我國實際上剩下「中央－直轄市、縣市－鄉鎮市」三級政府。

 

原台灣省政府功能業務移轉中央或縣市，基本上涉及：(1)中央法律及法規、(2)省法規、(3)省行政規定、(4)縣規章等四個層次法令之修正、廢止或重新訂定，而且有必要儘速為之，才能使縣(市)順利銜接由省移撥或剩餘之業務，維護行政的持續性，保障人民之權益，並顯現八十五年底國家發展會議、八十六年憲法增修以來，所追求提昇政府整體行政效率的目標。

 

(一)、各級法規調整現狀

1、中央法律及法規

根據台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條第5項規定：「法律及中央法規有關本省及省政府主管或執行之事項，於相關法規未修正前，由行政院依第一項職權業務調整移轉歸屬，以命令調整之。」行政院業於本(八十八)年六月三十日發布院令，修正行政院暨所屬部會主管法律或法規規定之臺灣省政府主管或執行之事項，並定自中華民國八十八年七月一日施行，其調整作業舉行政院農業委員會職掌部分法規例如下[100]：

 

行政院農業委員會主管法律及中央法規配合台灣省政府功能業務與組織調整整理表

法律或中央法規名稱

法律或中央法規條項款目

台灣省或台灣省政府主管或執行之事項

調整後之主管或執行機關

備 註

農業發展條例

第二條

省主管機關。

刪除。

 

 

第三十條

省主管機關核准分割。

改由縣市主管機關核准。

 

農業發展條例施行細則

第五條第一項

土地可利用限度使用及實施水土保持處理及維護，依省農主管機關所定之方式辦理。

改依縣市農業主管機關依所定方式辦理。

 

 

接下來之發展為中央不斷修改法律，進行「摘帽子」之動作，換言之，中央只是將原先各法律中「本法主管機關，……在省為省政府……」加以刪除，省不再享有權限，從而原先省依該等法律授權而制訂之法規命令以及省所制頒之職權命令與行政規則，喪失附儷，從而應該已經失效。但就實質面之往下授權、分權，則中央部會仍遲未完成最終之討論，目前僅有零星之往下授權縣市，而且多屬於人民、業者依各種專業管制法律所應取得證照之審查，原先此部分多屬於縣市政府收件與初核，而由省府或甚至中央作最後核定。原先省屬高中、高職則改為國立，並由教育部中部辦公室負責管考監督，權限或「利益」並未下放至縣市。相同的情形也見諸省屬之水利單位、林業試驗所、農業改良場、家畜防治所等。事實上，整個精省可謂已經淪為倒三角形之政府體制，與原先國家發展會議兩級政府構想差距頗大。中央政府乃祭出一切等待行政區劃完成後再進行各級政府業務調整，這事實上是緩兵之計，甚至藉口，只是為了防人口實而已。

 

2、省法規

所稱省法規指原台灣省政府依「台灣省法規準則」規定名稱之訂定法規，該準則第二條規定：「省法規得依其性質稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則」，所用名稱與中央法規相同。

 

依據台灣省法規彙編編印說明，台灣省法規至八十七年十二月二十日止，計有二十三類四百四十八種[101]。組織法規外之法規，依其訂定依據，可分為兩大類，以下分別討論。

 

首先，為依據中央法律或法規授權訂定法規，如台灣省電匠考試規則依據電業法第75條第2項規定訂定，台灣省農藥販賣業者訓練辦法依據農藥管理法施行細則第31條規定訂定[102]。此類法規因相關之中央法律已刪去省政府為主管機關之條文，從而原則上應不再生效。中央各部會於承受省之業務之後，已開始著手制訂新的法規，以替代原先省之法規，如經濟部訂定台灣省地下水管理辦理、電器承裝業管理規則、電匠考試規則、淡水河洪水平原管制辦法等。

 

其次，為本於省之公法人地位所訂定之法規，如台灣省各縣市豎市界標辦法、台灣省省營事業機構加強資本結構及投資管理辦法之類[103]。這類法規規範內容，有涉及縣市職掌者，有純為原省級政府作業規定者。這類本於自治權源所訂定之法規，尚在進行調整中。這類法規之內容若未涉及者縣市者，亦即單純屬省之組織、業務分派、經費使用等，可旁置不論。這類法規若涉及縣市權限者，則須視該業務領域之性質、案型與法規之實質內容而定，與地方密切相關，且無涉於全國一致性者，應下放給縣市。但就此亦產生自治事項與委辦事項之區分爭議，以及相關之中央專業法律之配合修正問題。一般而言，若此處之劃分標準不明，或中央遲不修改有關專業法律，則地方必須積極主張自己的權利。台北縣作為最大規模而且擁有最多資源之縣市，應有較大之發揮空間。

 

3、省行政命令及釋示「

 

所稱省行政命令指原台灣省政府本於職權所訂的通案性或個案性法規，但規避「台灣省法規準則」規定之名稱者，如要點、須知、注意事項之類。轉頒、函轉、轉發中央政府所定法規以外之通案性規定者，如函轉中央健康保險局訂定之「全民健康保險居家照護作業要點」[104]，環保署訂定之「行政院環境保護署補助液化石油氣汽車加氣站設計執行要點」[105]之類，則不包括在內。

 

通案性者如：「簡易水土保持申報實施要點」(省府公報86年春字第44期)[106]、「台灣省都市計畫住宅區土地申請設置汔車駕駛訓練場實查作業要點」(夏8期)、「中小學外訂餐盒管理要點」(秋1期)、「八十六學年度教師登記服務到校電腦化作業日程表暨有關注意事項」(秋36期)、「台灣省公共管線工程挖掘道路作業規定」(秋55期) 、「台灣省都市計畫甲乙種工業區設置加油站土地使用審查要點」(冬3期)、「台灣地區海域砂石開發實施要點」(冬34期)、「台灣省義務人員福利互助委員會設置要點」、「台灣省改善民眾生活品質設施計畫管理要點」(冬57期)。「

個案性者：如「台灣省台中港港灣污染整治委員會設置要點」(冬15期)、「台灣省阿公店水庫管理委員會設置要點」(冬36期)。

 

所稱釋示，指台灣省政府本於職權就特定事項所為之指示、或對職掌法規之解釋。如台灣省政府教育廳函示「各校(公私立高級職業學校)於甄選專任輔導教師時應以具有合格專業輔導人員為主，如有未設置專任輔導教師應即依規定設置，俾加強學校輔導工作」(冬5期)、台灣省政府依據內政部函指示所屬各機關學校、各縣市政府「各單位辦理公共工程時應確實依規定查核公共工程棄土之清運處理及流向，以減少公共工桯廢棄土產生，以免廢棄土亂倒造成污染」(冬6期)、台灣省政府教育廳函各縣市政府、台灣省體育會等「鑑於台北市政府舉辦萬人拔河活動造成傷害事件，請各單位在舉辦類似大型活動或旅遊時，應特別重視公共安全保障」(冬46期)。

 

另外一類函示如，台灣省政府就特定問題，指示所屬機關(構)依中央部會之函示辦理者。如「有關區段徵收之地籍測量業務是否得委託測量公司或測量學術團體辦理疑義請依內政部函示辦理」(冬5期)、「關於工程履約保證金如以兩家以上等級殷實廠商保證代替時差額保證金是否可扣除履約保證金疑義請依內政部函示辦理」(冬19期)。這一類函示，台灣省政府僅處於函轉告知之地位。

 

根據台灣省政府函示[107]，所有台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定(如要點、須知、注意事項等)，涉自八十八年七月一日起停止適用。但其範圍及妥當性殊值檢討批判，參見後述。

 

4.縣規章

此部分主要涉及者為各縣市政府依據省法規或省政府行政規定訂頒之規章、釋示。此類規定可能隨上位法規之停止適用或失效而失去訂定依據，進而失其效力。此類法規各縣市政府應迅速修正，以避免業務銜接發生問題。另一問題，為縣市本於新的地方制度法之自治立法授權、委辦事項之補充立法授權，於大幅精省後之積極開展。詳細之討論見交通、環保法令章節。

 

一般而言，縣市政府或因自治事項、委辦事項劃分不明，或因中央法律、法規所明文規定之立法授權不多，或因人力、財力與經驗之不足，在立法權之行使上易遭受困難。但最後一點台北縣政府應處於相對較好之地位。

 

(二)、省法規、法令之調整問題

    這問題已因中央政府經由修改法律而刪去省政府為主管機關、中央承受並進行修訂省依中央法律授權或職權命令所制頒之法規，以及前開概括停止省之函示之適用之決定，而使得問題不再激烈。以下之討論，旨在徹底對此問題加以解決。

 

1.省法規之狀況與類型

省法規在省政府業務移轉之過渡期間仍繼續適用。台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第5條第2、3項規定，原省政府與其所屬機關(構)或學校之組織規程，於其組織調整完成精簡、整併、改制或裁撤或移轉民營後，由省政府修正或廢止之。省政府與其所屬機關(構)或學校之組織法規，不牴觸本條例之規定部分，於本條例施行期間，仍繼續適用。第7條規定，省法規應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正者，報經行政院核定繼續適用。省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)應配合修正或訂定相關法規。

 

會產生問題者在於業務法規未能及時隨組織及人員之移轉，進行修正或重訂，因此原由省職掌之業務於組織及業務移轉後，應如何辦理即會出現問題。特別是由原省政府執行審核之政策或涉及多級政府參與而由省府作最終決定之案件。如依「墳墓設置管理條例」第29條規定訂定之「台灣省喪葬業設施設置管理辦法」第6條規定，申請設置、增建或改建私立喪葬設施，應備具有關文件，由縣市政府報請或核轉(向鄉鎮公所申請者)台灣省社會處核准，在組織調整及業務移轉後，若管理辦法未及時修正或重訂，有關申請設置、增建之案件，至縣市政府後即可能停擺。再者第四條第2項規定，公立喪葬設施得委託民間團體經營或共同開發，其作業要點由社會處另定之。

 

其次，為依據中央法律、法規授權訂定之省法規及其下位法規，在中央法律、法規修正後，因喪失制訂依據而失去效力，在失去補充性規範情況下，將會出現法律適用之空窗期。

 

第三，為省法規因應調整之效力問題。現行原省屬業務已經劃分，但承接之法規尚未完全制定，特別是劃給縣市的部分，在此過渡階段，省法規應屬備位的性質，省法規規定涉及縣市職掌者，不阻礙縣市立法權之行使。原省法規的效力，因業務承受機關新訂法規而失去效力，不以公告之廢止為必要條件。按劃歸中央之業務，中央完成新訂法規並同時廢止或函請省政府廢止原省屬法規，當無問題。但劃歸縣市之業務，因各縣市作業進度不一，在所有縣市完成法規承續前，予以公告廢止，則會發生業務不連續之問題。

 

2.省行政命令及釋示之狀況

台灣省政府函示所有台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定(如要點、須知、注意事項等)，涉自八十八年七月一日起停止適用。此種不分行政規定性質、實質內容一律停止適用，基本上係屬不負責任、草率的作法，下級政府會產生應如何適用法規之疑問；而且成為行政院派出機關之省政府，是否有權進行前開規定，亦不無疑義。據本(八十八)年九月九日自由時報(27版)報導：「「台灣省政府月前函文停止適用的原省級行政規定，包括各要點、須知、注意事項、作業規定等計二千九百多項。其中，與建築開發其土地使用規定有關的行政規定中，也有包括台灣省建築物增設停車空間鼓勵要點、台灣省非都市土地變更編定執行要點、台灣省非都市計畫住宅區旅館設置要點及多項土地使用相關省行政規定停止適用。合計前省建設廳有322項行政規定停止適用，住都處有88項、地政處有119項。由於不規定為先前縣市政府審核建築開發案的重要依據，各縣市政府與建築開發業者目前在土地開發及申請建照等作業，在縣市政府未頒布新行規定前，將形成衝擊。．．．建築業者指出，目前部分進行中的土地投資或開發計劃已有停擺之虞，對現階段進行土地開發作業也無所適從，盼各級政府及早擬定相關規定，儘早結束空窗期現象」。

 

再看涉及戶政之「台灣省棄嬰處理要點」、「台灣省戶籍謄本須知」、「台灣省受理現住地申領戶籍謄本作業規定」及「台灣省各縣市整編門牌作業注意事項」等規定的停止適用，導致基層戶政機關的措手不及。如為統一棄嬰之安置、保護與收養處理方式，訂定之「台灣省棄嬰處理要點」，停止適用後，比較極端言之，可以表示政府不再管棄嬰之收養，也可表示各縣市政府各自為政，但此涉及警察、醫院、社政、戶政及收容機構相互配合之事項，是否有必要由中央政府訂定統一之規定，也是應加以考量的問題。

 

至於成為行政院派出機關之省政府權限之問題，按台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第7條規定，省法規應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正者，報經行政院核定繼續適用。省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)應配合修正或訂定相關法規。足見有關業務法令(含行政規定)，應由承接業務之機關檢討修正或廢止方為妥適，而非由成為行政院派出機關之省政府為之。惟就縣市立法權的行使而言，基本上具有正面的助益。

 

     以上，涉及不同類型之省法規與行政規則，而且中央、省已局部有所整理。為求完整討論，必須針對精省條例之相關規定加以檢討。

 

二、省法規定位之學理探討

 

(一)、仍有討論必要

    雖然省所制頒之通案性與個案性令函自八十八年七月一日停止適用，從而無須討論其對縣市政府立法權之拘束力，但以下幾項仍然未終局解決：

 

    首先，省依中央法律或法規命令所制頒之省法規，雖然承接業務之中央部分已著手開始檢討，但未完全徹底，從而仍有精省條例第七條適用之可能。其次，省依職權制定之法規，中央也尚未完全檢討完畢；第三，省依地方自治團體的地位所制頒之自治法規，於精省後，該類業務或歸中央或歸縣市地方政府，這部分即時業務之歸併已告一段落，絕大部分已由中央部會承接，但原省自治法規之去留並未終局決定。

 

   本節的論述重點，在於指出，省法規即使尚存在，其原則上應僅具有低度的規範效力，地方政府應有較高的自主決定空間，尤其就嚴重關係地方政府發展的業務領域。以下的論述較為複雜，旨在討論精省後省法規之定位。首先檢討精省以來主要的憲法與法律規定，其次精省條例第七條之規範意義，但因其仍有諸多疑義，從而須進一步以各種角度展開論述。

 

(二)、憲法與法律之規定

 

1、概說

 一切之討論必須自實定法出發，但也必須簡單回顧歷史。我國地方自治之發展，自政府遷台以來，已歷經五十年之歷史，惟地方自治法治化之落實，則初始於依據民國八十一年五月二十八日總統令增訂公布之中華民國憲法增修條文第十七條明定：『省、縣地方制度，應包括下列各款，以法律定之，不受憲法第一○八條第一項第一款、第一一二條至第一一五條及第一二二條之限制：…三、省設省政府，置省長一人，縣設縣政府，置縣長一人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。…五、省自治之監督機關為行政院，縣自治之監督機關為省政府。』依此，立法院於民國八十三年七月三讀通過「省縣自治法」與「直轄市自治法」二法，此二法解決了以往地方自治以中央頒行之法規行之的法治化問題。但此二法之基本架構、精神，仍大體承受原自民國三十七年實施之「台灣省各縣市實施地方自治綱要」行政命令，未能真正改革過去地方自治之實施偏差[108]。

 

民國八十五年十二月二十日所召開之「國家發展會議」中，省之精簡得到共識。旋即於八十六年修憲通過，省功能業務與組織得以進一步精簡[109]。最後並於八十七年十月九日立法院三讀通過「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」，精省方向至此大致底定。精省工作對於省之地位及省法規之定位，均產生一定影響[110]。而列為政府再造重點之一之「地方制度法」亦於今年一月十三日三讀通過，作為因應憲法增修條文第九條之精省變革[111]。

 

因此，精省工作展開後對於各種「省法規」效力之規定，主要依據於四大法源規定：(1)增修條文第九條；(2)省政府功能業務與組織調整暫行條例；(3)大法官釋字四六七號解釋；及(4)地方制度法。

   

2、主要法律規定

(1)、增修條文第九條(省縣自治)

民國八十六年七月二十一日公布的憲法增修條文第九條第一項、第二項、第三項明定：(第一項)「省、縣地方制度應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會，置省諮議會議員若千人，由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。六、中央與省縣之關係。七、省承行政院之命，監督縣自治事項。」(第二項)「第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至中華民國八十七年十二月二十日止，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長任期屆滿日起停止辦理」。(第三項)「台灣省議會員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業務及組織之調整，得以法律為特別之規定。」

 

前開條文主要意旨在於：省之民選制度停止（第二項）；省政府之功能業務與組織必須進行調整（第三項）；省設省政府委員與省諮議會，成員均為官派，省承行政院之命，監督縣自治事項（見第一項）。

 

依民主原則、國民大會修憲之本意（尤其，國民黨及民進黨之合議目的係在大幅精省及以反凍省之國大代表最後淚灑議場之事實）、修憲提案說明中之「外派機關」用語以及增修條文第九條第三項中明白規定省功能業務與組織之調整、以及對省權限之相關條文之凍結，再配合國民黨政府對政府再造、實施亞太營運中心方案等決策情境一併觀察，省之功能業務必須大幅精簡[112]。省之立法功能在無民意基礎後即已喪失，對於過去省法規之效力，即留待法律定之，以決定其調整範圍及時效限制。亦即交由精省條例及地方制度法決定之。

 

 (2)、精省條例

 a、精省過程

根據第四次修憲之增修條文第三項規定，行政院於八十六年八月二十七日成立「台灣省政府功能業務與組織調整委員會」，由行政院院長蕭萬長擔任召集人，下設「省功能業務與組織員額調整小組」、「省自治法規小組」、「省公務人員權益保障小組」、「省公務人員權益保障小組」、「省公務人員專長轉換訓練小組」、「省財產處理小組」、「省事業機構民營化小組」，分別由行政院研考會、內政部、銓敘部、人事行政局、財政部、經建會擔任召集機關，進行各項規劃作業並定期召開調會議，截至八十八年六月底共召開三次委員會議、二十二次作業小組調會議及數十次工作會報，同時對省府員工進行說明，至省政府辦理說明會。

 

為利精省作業順利推展、確保業務順利銜接，行政院推動「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」完成立法，於八十七年十月二十八日公布施行，自八十七年十二月二十一日生效，該法案成為台灣省政府制度調整作業之重要規範。而行政院方面宣示未來精省作業將分三階段完成：第一階段為八十七年十二月底至八十八年六月底，係為組織調整之規劃與過渡時期，確定組織與人員之調整、權益保障及財產之處理等原則，並順利將台灣省政府與台灣省諮議會改制為行政院的派出機關；第二階段為八十八年七月起至八十九年十二月止，組織的調整期，除辦理各項組織整併、改隸、精簡與業務移撥外，應由各部會就未來政務推展之整體需求，重行修法，調整部會及其所屬機關組織。第三階段即九十年元月一日起完全回歸地方制度法規範[113]。

 

精省條例內容共計22條，有關省府定位，第二條規定「台灣省政府為行政院派出機關，台灣省為非地方自治團體」，從實質意義來看，此次精省條例立法，已把省職權精到最高點，雖非廢省，但已臻於虛省地位。

 

b、關於省法規效力之規定

配合精省作業，中央各部會主管之法律涉及台灣省政府功能業務與組織調整應行修正者，依各類別調整計畫書所規劃以定調整或修訂之內容，分別函報行政院核定，依「精省條例第四條第五項」之規定，分別「以命令調整之；或由各部會自行調整、修訂」。惟須經行政院核定調整或修訂之法規，仍須視行政院核定命令調整。關於省法規效力之規定，主見於精省條例中之第五條及第七條：

精省條例第五條：「省政府暫行組織規程，由行政院定之，送立法院查照。」「原省政府與其所屬機關(構)或學校之組織規程，應於其組織調整完成精簡、整併、改隸、改制、裁撤或移轉民營後，由省政府修正或廢止之；其因業務調整改隸者，應由業務承受機關(構)報經權責主管機關訂定各該機關組織規程或編制表，不受業務承受機關組織法規之限制。」「本條例施行前，省政府與其所屬機關(構)或學校之組織法規不牴觸本條之規定部分，於本條例施行期間，仍繼續適用。」

 

精省條例第七條規定：「除第五條第二項之規定外，台灣省法規(以下簡稱省法規)應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正之省法規，報經行政院核定者，亦同。」「省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)政府應配合修正或訂定相關法規。」其立法理由為：「依憲法增修條文規定，省停止省議會議員之選舉後，改設屬諮詢性功能之省諮議會。此外，屬於省之立法事項與行使屬於省立法權之省議會均予凍結，既無省之立法事項，又無省之立法機關，則省自無訂憲法所稱「省法規」之自治立法權。因之，現行台灣省法規自應配合業務調整檢討修正或廢止，惟為持續業務之推動，各該省法規於修正、廢止前，其於不牴觸本條例規定部分，在本條例施行期間，仍繼續有效。另考量省政府尚有其應辦理業務，經檢討如不須修正之省法規，應於本條例施行期滿前，報經行政院之核定，完成轉化後繼續施行。」

 

c、立法過程

精省條例立法過程中，國民黨、民進黨、新黨間的利益交換及政治角力氣氛濃厚，謝啟大委員即在二讀時曾指出：「就國民黨而言，這是一場政治鬥爭；而就民進黨而言，無疑是想藉此方式來達到台獨的目的，兩黨在具有共識的情況下，以暫行條例來處理如此重大的國家體制改革，……」其更以「吃相難看」形容精省的匆促過程[114]。而馮定國委員發言中，亦指出了精省條例在委員會決議逕送院會處理後，關心且在場的委員十分稀落[115]。而在三讀時，為使三讀順利完成，國、民兩黨皆發出甲級動員令，而決心祭出焦土策略的新黨立委也幾乎全部出席。但在國、民兩黨加速審議的決心下，以差距懸殊票數通過各條文。此皆令人無法不對精省條例立法的精確性產生懷疑。

而根據一讀之發言情形，其主要爭點，亦集中於以下四點：

(a)省府是否為公法人：立委間主張不一致，爭議性太大，無法有所交集。

(b)條文效力期限：保留的條文尚有如條例施行的期限，究竟應否訂定日出和日落條款，期限應為多長，意見不一。

(c)省府員工權益：該點可謂整個法案進行時，最具爭議與關心之所在[116]。

(d)廢省與廢宋：新黨立委認為廢省實為李登輝總統欲以廢除宋楚瑜之政                治手段[117]。

 

    對於省法規過渡適用的討論，已因焦點不同而顯得模糊。在第七條交付表決時，僅有周陽山及葛雨琴立委的發言，而其發言內容，亦不曾對省法規「繼續適用」之部分加以討論，認為此條款「不具爭議性」，而快速通過[118]。

 

但「繼續適用」究悉何意，本小組認為有進一步索解的必要，將於後討論申述之。

 

3、釋字四六七號解釋

經由立法委員郝龍斌等之聲請，司法院大法官於日前作出釋字第四六七號解釋。解釋文稱：「中華民國八十六年七月二十一日公布之憲法增修條文第九條施行後，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，省自得具有公法人之資格。」

 

4、地方制度法

地制法第八條中規定：「省政府受行政院指揮監督，辦理下列事項：一、監督縣(市)自治事項。二、執行省政府行政事務。三、其法令授權或行政院交辦事項。省政府為辦理前項事項，得擬訂省行政規則，報行政院核定。此條文之第一項乃參照台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第二條規定，明定省政府之功能職掌。而第二項明定省政府為辦理所列事項，得擬定省行政規則，報行政院核定[119]。而第二項中的「行政規則」，則不應再具有束縛往後各縣市政府行政程序之地位。

 

而在地制法第十四條中更明文規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」在此條文中，規定地方自治團體之種類，其功能除具辦理自治事項之自治體外，並規定其有依法執行上級政府委辦事項之行政體角色[120]。而根據地制法第八十七條：「本法公布施行後，其相關法規未制(訂)定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用。」

 

    由上述各法律(增修條文、精省條例、釋憲字、地制法)規定，省的終局定位已顯見，省非地方自治團體公法人。而省法規終局將失效，不再成為束縛地方政府之法律，地方政府得以擺脫省法規等細細密密令函的侷限。

 

(三)、小結

    雖謂行政院以三階段為精省之進程，但今年七月一日，依「台灣省政府暫行組織規程」之機制設計，台灣省政府成為不設有任何廳處而類如部會之組織，省政府僅設有六組、五室、二會之內部單位，以及十三個附屬機關，其員額亦大幅縮減，規模縮小甚多，可謂已近乎全面精省。並且自七月一日起，分別在中興新村、台中黎明新村、光復新村，以及台北市，以「任務編組」方式設立中部或台北辦公室。中央部會成立中部辦公室之主要目的，應在於縮短為民服務流程，成為「二級政府」之運作機制。固然中部辦公室與台北部會本部之業務分工，以及中部辦公室與縣(市)之權責劃分，皆已完成書面作業。然其壽命祇有一年六個月，其業務亦皆繼受原省政府各廳處「執行性業務」，甚至將該執行性業務再限縮，形成似有若無的行政機關。

 

    由以上觀之，精省調整作業絕對不是單純之理性的計算，而是存有政黨間之合作與對抗，決策仍有匆促及粗糙之成份。若省法規「繼續適用」則不足以保障精省政策目標之達成，尤其對於目前由民進黨各縣市首長而言。但另方面言之，省法規令函之一律停止適用，恐又將造成縣市政府辦理案件之「頓失根據」---尤其為原先之省法規令函之內容有一定之合理性而縣市政府又來不及為相同之立法或制頒要點時，省法規過渡時期之效力及其適用範圍，皆有其研討的空間。

 

三、精省條例第七條之釋義學檢討

 

(一)、文義面之觀察

    欲窮究有關精省過程中的臺灣省法規的定位問題，首先必須精準確認臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第七條的「規範意義」。該條文第一項明定：「除第五條第二項之規定外，臺灣省法規(以下簡稱省法規)應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正之省法規，報經行政院核定者，亦同。」第二項則規定：「省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)政府應配合修正或訂定相關法規。」簡言之即，臺灣省法規在(一)精省過程中；應該(二)配合、抑或說是隨著業務調整而為檢討；(三)經檢討而確認因其業務事項仍由省政府辦理、無須修正者，則報經行政院核定；(四)若經檢討、因業務調整、而有修正或廢止必要者，則修正或廢止之；(五)而在隨著業務調整而為檢討、做出報經核定、修正或廢止之前，其在不牴觸精省條例的規定部分，則繼續適用。而所謂的「省法規在隨著業務調整而為檢討、做出報經核定、修正或廢止之前，其在不牴觸精省條例的規定部分，則繼續適用」究係何意，約有二說。

 

    第一說認為，若從文義暨實務運作的向例來說，所謂「省法規在隨著業務調整而為檢討之前，其在不牴觸精省條例的規定部分，繼續適用」之明文，係為免──因原訂頒臺灣省法規的臺灣省政府暨臺灣省議會已「走入歷史」，從而使得原既有的臺灣省法規的效力產生爭議──計，特提示明文，以杜疑誤者。至於其內涵，即係指：省法規除了若干例外情形之外，在精省過渡期間內，繼續適用。而「若干例外情形」，除了法條明定的──與精省條例的規定相牴觸的部分──之外，依本研究小組之所信[121]，在個別案(類)型則仍有例外的解釋之空間與可能。

 

    第二說則從論理的面向加以考察，認為(一)「法規」在未經法定程序修正或廢止之前，若無其它事由，本即應有效施行適用；(二)依「特別法優於普通法」、「後法優於前法」之原則，省法規若與精省條例的規定相牴觸者，自應優先適用精省條例之規定，應為法理所當然，依此而推論，今既是有勞上開暫行條例第七條明定「於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用」，其係指「省法規」本已因精省事由而肇致失效，詳言之，即原訂頒臺灣省法規的臺灣省政府暨臺灣省議會因已「走入歷史」，而使原既有的臺灣省法規失所附麗、而本失效法律不得適用之原則，從而構成「省法規──原則上──已失效」；「省法規──例外時──繼續適用」的關係呢？所以上開暫行條例第七條所由明文定之。若為此等解釋，則原既有的臺灣省法規若要在修憲精省後繼續適用，就理應在「過渡條款」的性質之內、亦即在「為維持憲政垂直分權的正常運作」之前提下，方能獲致其合憲性的基礎。

 

    以上二說，自向來過渡時期之法制安排以觀，以前說為妥。

 

(二)、自「法律明確性原則」要求所作之進一步觀察

依『臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第七條』之規定，省法規是應配合、亦即是「跟隨著、從屬於」業務調整而檢討之者。而在精省過程中，原屬省的業務是如何地被調整的呢？依該精省條例之規定，法律及中央法規有關本省及省政府主管或執行之事項，於相關法規未修正前，由行政院依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣(市)政府辦理；又，省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)政府應配合修正或訂定相關法規。而除(本文註：精省條例)第五條第二項之規定外，臺灣省法規(以下簡稱省法規)應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正之省法規，報經行政院核定者，亦同；再者，該暫行條例之施行期間自中華民國八十七年十二月二十一日起至中華民國八十九年十二月三十一日止(該暫行條例第四、五、七、二十二條之相關規定參照)。

 

則在精省的過渡期間內，第一、中央相關機關與各縣(市)政府間的權限分配到底若何；第二、特別是原屬省政府主管或執行之事項，立法部門僅以「事務性質」、「地域範圍」及「興辦能力」作為方針指示、並輔以可在暫行條例有效施行期間內為特別調整之規定；第三、隨著浮動的精省腳步、其節奏的不確定性將在「具體繫爭個案中」，伴著中央各該相關機關與各該相關縣(市)政府間的角力衡酌與優劣抗衡，呈現出高度的多樣性與不確定性；第四、更何況被調整的標的本身，亦即原屬省政府主管或執行之事項，其具體內涵本就祇能說係在「相對於」中央相關機關、各縣(市)政府之主管或執行之事項間，始能在座標上「彰顯出來」者；第五、從而，精省過渡期間中的省法規，既是配合上述不確定的業務調整而為調整者(精省條例第七條參照)，則其高度的不確定性(這其中包含：繼續適用與否、它有效的範圍暨程度為何---等等)應該不難想像；第六、總之，若能理清在精省的過渡期間內，中央相關機關與各縣(市)政府間的權限分配問題、甚至早日完成過渡，則精省過渡期間中的省法規、它的不確定性(這其中包含：繼續適用與否、它有效的範圍暨程度為何---等等)也就能相對地降低。雖然不管如何、精省過渡期間其精神既是「過渡」，當然就應容忍(容認)較大的彈性與可能性存在，而對於處在浮動情境中的省法規(含各該相關規定)是否有逾法律明確性原則的要求之判斷，更允宜從寬，但亦應有其一定之界域為是。

 

何謂「法律明確性原則」，司法院大法官議決釋字第四三二號解釋可供參酌。在此號有關會計師法相關規定是否違憲的解釋令中，司法院大法官認為：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符合法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。…立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。…其範圍應屬可得確定。…要非…不能預見，…與「法律明確性原則…尚無違背。」又，在解釋理由書中並闡明有：「縱其內容及範圍具有某種程度之不確定性或概括性，惟個案事實是否屬該規定所欲規範之對象，仍可經由司法程序依照社會上客觀價值、職業倫理等，按具體情況加以認定及判斷，要無礙於法安定性之要求。」

 

依上，則，第一、對於權義的主體或受權義的主體，必須使其能預見其權義的具體內涵；第二、至於架構權義之具體內涵的構成要件，法律雖得以抽象概念表示，惟不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求；第三、而所謂法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定；第四、茍立法者使用抽象概念者，縱其內容及範圍具有某種程度之不確定性或概括性，惟就個案事實是否屬該規定所欲規範之對象──(一)其意義非難以理解，(二)範圍應屬可得確定，(三)且為受規範者所得預見，(四)並可經由司法程序依照社會上客觀價值等，按具體情況加以確認及判斷，(五)要無礙於法安定性之要求──即不得謂與「法律明確性原則」相違。

 

    誠然，精省過渡期間中的省法規(事實上，含──臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例──本身)，理應在通過「法律明確性原則」的要求之下、暨範圍之內而被理解、並做詮釋(解讀)，方能獲致正辯；並且惟有如此，此些規範的規範意義才得以彰顯、也才有合憲的可能。如果以上的推論是正確、而可被接受的，則下面的幾點申論，有高度的意義：

第一、精省過渡期間中的省法規(事實上，含──臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例──本身)雖是過渡條款的性質，但是並不代表渠等可以逾越「法律明確性」原則的要求，充其量，祇能視個案情節而放寬認定暨要求的標準；

第二、而在精省的過渡期間內，中央相關機關與各縣(市)政府間的權限分配的相對具體實像到底若何，則若以「法律明確性原則」的範圍之內而來詮釋精省條例的相關規定，則不論是從(一)其意義的理解性，(二)範圍的可確定性，(三)受規範者的得預見性，(四)按社會上客觀價值加以確認及判斷，(五)法安定性之要求，都在在顯示出，「指向」地方制度法的規定而為相同(含同其精神或法律效果)之詮解，應是合法且合宜的正辦。

 

(三)、另一種輔助性之論證：司法院大法官會議釋字第四七一、四七七號解釋之理論

       依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第一項：「省政府與其所屬機關(構)或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣(市)政府辦理。」及同條第五項：「法律及中央法規有關本省及省政府主管或執行之事項，於相關法規未修正前，由行政院依第一項職權業務調整移轉歸屬，以命令調整之。」之明定；又，第七條：「除第五條第二項之規定外，臺灣省法規(以下簡稱省法規)應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用；其業務事項仍由省政府辦理，無須修正之省法規，報經行政院核定者，亦同。」「省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣(市)辦理者，中央目的事業主管機關或縣(市)政府應配合修正或訂定相關法規。」之規定；再者，對照該暫行條例第二十二條有關施行期間之規定：「本條例自中華民國八十七年十二月二十一日起施行，至中華民國八十九年十二月三十一日止。」，吾人可知就臺灣省政府功能業務與組織調整以言，在該暫行條例的有效施行期間內，有關職權業務的調整移轉暨中央與各(縣)市政府的權限分配問題，並不即(當然)適用已然在民國八十八年一月二十五日公布施行的地方制度法之相關規定。問題是，臺灣省政府要調整的功能業務與組織著實經緯萬端、並且千差萬別，是否千篇一律一以中華民國八十九年十二月三十一日以前為時程要求之準繩呢、而就具體的省法規的配合調整是否亦復如此呢？更再者，有關中央與各(縣)市政府的在精省過渡期間內之權限分配問題是否也應以已然公布施行的地方制度法為指向性、前瞻性的關照呢？有關此些問題，司法院大法官的解釋例倒可作為啟示。

 

    首先是司法院大法官議決釋字第四七一號解釋。在此號有關槍砲彈藥刀械管制條例第十九條第一項有關一律命付強制工作三年的規定是否違憲的解釋令中，解釋文略謂：「…限制人身自由之法律，其內容須符合憲法第二十三條所定要件。…其法律規定之內容，應受比例原則之規範，…槍砲彈藥刀械管制條例第十九條第一項…此項規定不問…有無…必要，一律宣付強制工作三年，…不合憲法第二十三條所定之比例原則。…一律宣付強制工作三年之部分，與本號解釋意旨不符，應自本號解釋公布之日起不予適用。…依個案情節符合比例原則部分，固應適用該條例…。」

 

再者是司法院大法官議決釋字第四七七號解釋。在此號有關戒嚴時期人民受損權利回復條例第六條的規定是否違憲的解釋令中，解釋文略謂：「…立法機關乃制定戒嚴時期人民受損權利回復條例，…係基於---政治因素之考量，…至於其他刑事案件不在上開權利回復條例適用之列，要屬立法裁量範圍，與憲法尚無牴觸。…未能包括---係對權利遭受同等損害，…漏未規定，顯屬立法上之重大瑕疵，…就此而言，自與憲法第七條有所牴觸。是凡屬上開漏未規定之情形，均得於本號解釋公布之日起二年內，依該條例第六條規定請求國家賠償。」

 

綜上可知：第一、立法機關制定法律，其內容須符合憲法第二十三條所定要件，應受比例原則之規範；第二、立法機關祇要本於立法政策之考量，在其立法裁量之範圍內，即與憲法無生牴觸。惟，倘若有顯屬立法上之重大瑕疵，自與憲法有所牴觸，自非不得逕依司法院議決釋令，諭知符合憲法之解釋內容，俾得及時援用；第三、法律之規定，若有不符合憲法第二十三條所定之比例原則之情形，則在不符合之部分範圍內，應不再予以適用，而依個案情節符合比例原則部分，則仍固應合憲有效。

 

回到問題本身，有關臺灣省政府功能業務與組織的調整，是否千篇一律一以中華民國八十九年十二月三十一日以前為時程要求之準繩、而就具體的省法規的配合調整是否亦復如此呢？又，有關中央與各(縣)市政府的在精省過渡期間內之權限分配問題是否也應以已然公布施行的地方制度法為指向性、前瞻性的關照？則經由上述司法院大法官議決釋字的分析與啟示，以下的結論應該是有參考的可能與價值的：第一、祇要符合中華民國八十九年十二月三十一日以前之時程要求，相關部門在個案情節的考量下，提前、儘早完成過渡而到達「定位」，並無不可；第二、有關臺灣省政府功能業務與組織的調整(含：省法規的配合調整)，立法機關本於立法政策之考量，在其立法裁量之範圍內，一以中華民國八十九年十二月三十一日以前為時程要求之準繩，雖與憲法無生牴觸，但倘若有顯屬立法上之重大瑕疵，自與憲法有所牴觸；第三、時程之要求仍有比例原則之適用，亦即，在重大案型之情形，即有提前、儘早完成過渡而到達「定位」之必要，而依個案情節若時程之要求有與比例原扞格之情形，則在不符合之部分範圍內，臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第二十二條有關施行期間之規定：「本條例自中華民國八十七年十二月二十一日起施行，至中華民國八十九年十二月三十一日止。」即應有因不符合比例原則而應予不以適用之可能；第四、任何有關臺灣省政府功能業務與組織的調整(含：省法規的配合調整)，其由過渡乃馴至民國九十年一月一日起一切回歸到地方制度法之規範，則任何過渡期間的過渡性之調整與措置，自應以地方制度法之相關規定為指向性、前瞻性的關照，亦即也應以比例原則來充實其調整的內在關聯內涵；第五、當然，任何有關臺灣省政府功能業務與組織的調整，其內容自為萬端多彩，如何、且何時調整方具比例性，自仍有賴案型的整理與類型化的要求，而值得注目是，當在確認依某類或某一個案情節理應為某種或某一程度上的符合比例性之處理時，該暫行條例第二十二條之統一時程之規定，參酌司法院議決釋字第四七七號解釋之意旨，是有透過憲政司法機關，亦即，不待立法機關自為修法，諭知符合憲法之解釋內容，俾得及時援用之可能的。

 

(四)、以過渡規範之法理來檢討省法規

臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例的制定依據，依該條例第一條之明定，係本於中華民國憲法增修條文第九條第三項之規定而來。而中華民國憲法增修條文第九條第三項即規定，台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。是以透過「精省程序」，由既(舊)有的法秩序過渡到新的法秩序(主要是由地方制度法來規範)期間，這過渡程序的構築，主要即由臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例以為支應。問題是，在馴至、趨向新的地方制度法的過程之中，新的地方制度法中的價值取捨、政策判斷甚或具體規定，應該、抑或如何以「適當濃度」、「漸次層升」的方式體現在該暫行條例的過渡規定之中呢？當然，這其中最重要的一部分、也是本研究所關切的，就是如何有效運用其來適當、且合宜地檢討(既有的)省法規。而要回應此一問題，本研究小組認為，釐清「過渡規定的本質」是必要的。

 

事實上，「過渡條款」係規定「兩個時間上彼此衝撞的法秩序的關係」，「究竟是依向來法律而成立法律關係及權利繼續有效，抑是在將來只有新規定始具有權威性」，過渡條款就此問題具體地加以回答。過渡條款涉及，在將舊法予以變更時，應如何處理新法與舊法之適用的問題[122]。而在法律變更之情形，立法者必然會提出其新成品較原先所適用者為優的要求，而期望使新的法律狀態立即且統一地發生效力。立法者對其新規定之必要性與正當性愈是有強烈的確信，就愈不樂意去策畫，以舊法為依據的法關係如何去逐漸地調適。立法者亦會出於法律平等的理由而致力於使新法立即對一切迄今之關係均有適用。此種心態就立法者而言乃是必然的[123]。

 

學者Salzwedel將所謂「受保護之現有狀態於新法中之過渡」的學說稱作「法律所確認之法律地位理論」。而對於新規定如何柔滑(weich)地引進，Salzwedel把一切判斷取決於利益衡量，即在「侵害所追求之利益」與「可期待之整體負擔」之間進行衡量[124]。實際上，「受保護之現有狀態」之存在，換句話說，倘無過渡條款將造成對有效之憲法法的牴觸，乃過渡條款應存在的先決要件[125]。又，而學者Kloepfer所提出的「過渡正義」(Systemgerechtigkeit)理論則認為，現代立法普遍缺乏整體封閉性的概念，而經常對於經濟與社會資訊之變動、公共意見之驟然轉變以及大量提出的團體意願，突然地、急促地作成反應，此不免犧牲了立法的「程序正義」(Verfahrensgerechtigkeit)。就「針對繁多的法律變更之潛在的憲法上防禦可能性」問題，通常憲法不能阻撓法律變更造成之立法的不穩定性，祇能慎重地控制之。憲法(或者說司法界與學術界)的任務毋寧是，必須去創立過渡正義的基本規則，不是去阻撓立法者的變更，而是使之足堪容忍。關於「過渡正義」的理念，其一般出發點乃是信賴保護與法安定性的考量，個別法律上「現有狀態」的基本權保障，更新的思考模式則是立法者的「體系正義」、「自我拘束」乃至於國家之「持續性保護」義務。此等新觀點揭露了下列問題：不同的法律其生效在時間上必須齊一化嗎？規範之變更可否緊隨於法律生效之後任意短暫的時間距離而制定？立法者得否完全拋棄原已一度選定的基本道路[126]。

 

而從以上的論述可知，「過渡規定」係以如何將新規定柔滑(weich)地引進為存在必要；而其應特立(過渡)存在的先決要件乃於在對「過渡正義」的要求暨倘無過渡條款將造成對有效之憲法法的牴觸之考量之上。從而，吾人在解釋、闡明甚至具體適用臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之相關規定之時，即不能粗率地、恣意地一以執「特別規定」、「限時規定」為理由構成之唯一判準，而完全置地方制度法、暨已然成型的精省實際「氣候」於不顧。亦即是，在馴至、趨向新的地方制度法的過程之中，新的地方制度法中的價值取捨、政策判斷甚或具體規定，應該視個案情節、類型以「適當濃度」、「漸次層升」的方式體現在該暫行條例的過渡適用之中暨有效運用來、藉以適當、且合宜地檢討(既有的)省法規。

 

(五)、小結

在精省過渡的期間內，省法規其應該如何地被定位、具體而言，它的效力如何?或者說，它在什麼範圍內什麼程度上繼續有效，這是本研究小組的核心關懷。而總結以上的論述，可得如下的結論：第一、精省暫行條例第七條的「規範意義」似應該是：修憲精省後的臺灣省法規，應該隨著業務調整而做檢討；並依個別情形修正、廢止或報經行政院核定之；而在此之前，臺灣省法規應該在──與精省條例的規定相牴觸的部分、暨個別案(類)型應有的「過渡法理」考量──之外，方能繼續適用；第二、精省過渡期間中的省法規(事實上，含──臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例──本身)，理應在通過「法律明確性原則」的要求之下、暨範圍之內而被理解、並做詮釋(解讀)，方能獲致正辦；並且唯有如此，此些規範的規範意義才得以彰顯、也才有合憲的可能；第三、既然，現實精省實況已大有「一步到位」之勢，則臺灣省法規做為「過渡適用」的作用，它的被需要性、與應該繼續適用的程度，就理該隨著中央與各縣(市)政府間的「羽翼已然豐厚」而有廣大的限縮之空間與必要；第四、就具體的省法規的配合調整之時程要求暨取向關照以言，在時程之要求方面，仍有比例原則之適用，亦即，在重大案型之情形，即有提前、儘早完成過渡而到達「定位」之必要，而當在確認依某類或某一個案情節理應為某種或某一程度上的符合比例性之處理時，該暫行條例第二十二條之統一時程之規定，參酌司法院議決釋字第四七七號解釋之意旨，是有透過憲政司法機關，亦即，不待立法機關自為修法，諭知符合憲法之解釋內容，俾得及時援用之可能的。又，任何過渡期間的過渡性之調整與措置，自應以地方制度法之相關規定為指向性、前瞻性的關照，亦即也應以比例原則來充實其調整的內在關聯內涵；第五、即便從過渡規範的法理出發，在從精省過渡階段，馴至、趨向新的地方制度法的過程之中，新的地方制度法中的價值取捨、政策判斷甚或具體規定，也應該視個案情節、類型以「適當濃度」、「漸次層升」的方式體現在該暫行條例的過渡適用之中暨有效運用來、藉以適當、且合宜地檢討(既有的)省法規。

 

四、            來自組織、人員、預算面之進一步觀察

 

(一)、概說

上節之論述偏重法學理論。以下自「任務—組織、人員、財務」之相當性之行政學基本學理與架構出發，進一步討論省法規之地位。

現代是法治時代，而所謂法治，一為依法審判，一為依法行政。尤其依法行政為憲政國家施政之規臬。法規務必審慎處理，在起草階段，必須旁徵博引、考慮周詳；在研議階段必須審慎研討，集思廣益；完成立法程序後，必須貫徹實施，弘揚法治。尤其法規發布施行後，更須機動配合當前國家政策與社會利益，積極修正或廢止。就法律制度作為社會控制的觀點而言，任何法規的訂定，必須配合特定社會、特定時期的實際需要。倘社會環境已變，法規卻未能及時修正，勢將形成惡法。若遵循錯誤的「法律孤立主義」，意即「在法言法」理論，則法律的解釋和適用，可以和人情脫節、和道德隔離、和國家的政策、社會的需要背道而馳，甚至高唱「惡法亦法」之說。如此法律孤立主義的觀點，雖顧及法的安定性，但殊不適合於變動快速的現代，以免法律和社會生活相脫節，而流為惡法或具文[127]。從而法規修正是法規整理工作中最繁重的一部份，也是整理法規最重要之目的。依中央法規標準法第二十條、台灣省法規準則第十九條，現行法規有下列情形之一者，應即修正之：1、基於政策或事實需要，有增減內容之必要者。2、因有關法規之修正或廢止而應配合修正者。3、規定之主管機關或執行機關已裁併或變更者。4、同一事項規定於二種以上之法規，無分別存在之必要者。而法規之廢止，依中央法規標準法第二十一條、台灣省法規準則第二十條，現行法規有下列情形之一者，應即廢止之：1、機關裁併，有關法規無保留之必要者。2、法規規定之事項已執行完畢，或因情勢變遷，無繼續施行之必要者。3、法規因有關法規之廢止或修正致失其依據，而無單獨施行之必要者。4、同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者。至於法律的停止適用，只因特殊的原因，法律暫時失其效力，一旦停止的原因消滅，於有必要時再予以恢復適用。至其停止或恢復適用之程序，準用有關法規廢止或訂定之程序。以上均是為了使法規能與時俱進，以謀求人民之福祉。

 (二)、精省實質進程之加快

民國八十六年七月二十一日總統令公布憲法增修條文第九條第三項規定：「臺灣省議會議員及臺灣省省長之選舉停止辦理後，臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」爰由行政院於民國八十六年八月二十七日成立「臺灣省政府功能業務與組織調整委員會」辦理之。爾後，「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（以下簡稱精省暫行條例）完成立法，並於民國八十七年十月二十八日公布施行，自民國八十七年十二月二十一日生效。該法案為臺灣省政府功能業務與組織調整作業之重要規範。隨後，於民國八十八年一月二十五日「地方制度法」公布施行。行政院即宣示精省作業時程分三階段完成：第一階段為八十七年十二月底至八十八年六月，係為組織調整規劃與過渡時期，確定組織與人員之調整、權益保障及財產之處理等原則，並順利將臺灣省政府改制為行政院的派出機關；第二階段為八十八年七月起至八十九年十二月止，係為組織的調整期，應由各部會就未來政務推展之整體需求，重行修法，調整部會及其所屬機關組織；第三階段即九十年元月一日起完全回歸地方制度法規範。此以見諸於民國八十八年五月七日行政院核定之臺灣省政府功能業務與組織調整執行原則，並函送各機關據以辦理[128]。隨後於八十八年七月一日，行政院長蕭萬長率領部會首長至南投中興新村主持「行政院各部會處局署中部辦公室聯合掛牌典禮」，並正式宣佈精省工作邁入新的里程碑[129]。但第二階段起跑之快，以一天半的時間即完成一年半的艱難工作（原精省之彈性幾全面限縮，雖日後容有變更，但可能性極低）。是故，當前精省第二階段之組織人員調整過快，彷彿「輕舟已過萬重山」，而所須配合之法律、中央及省法規整理工作卻大幅落後。法律、中央及省法規整理工作之急迫與繁重，自不待言。倘若組織、人員以後不再調整，則精省第二階段剩餘之實質工作，恐僅法規與時俱進而已！依行政院臺灣省政府功能業務與組織調整委員會之臺灣省政府組織員額調整計畫書所載，法規整理工作分為兩部分：1、法律與中央法規2、省法規。中央各部會主管之法律涉及臺灣省政府功能業務與組織調整應行修正者，依各類別調整計畫書所規劃預定調整或修訂之內容，分別函報行政院核定。依精省暫行條例第四條第五項規定，分別以命令調整之或由各部會自行調整、修訂。惟須經行政院核定調整或修訂之法規，仍須視行政院核定命令調整。至於須調整、修正之法律與中央法規統計為十二大類，法律一五一種；中央法規三０八種[130]。省法規應整理者計四四六種：一部為省組織法規計一九六種，其中一六三種為省機關組織法規，配合省組織的調整，於八十八年六月二十九日廢止，三十三種為縣市所屬機關通用之組織法規，俟各縣市組織依地方制度法調整後，再由省政府予以廢止；另一部為業務法規二五０種，配合法律、中央法規之修訂，再行調整，或由業務承接之中央部會參酌檢討，於業務調整後，依職權修正、廢止[131]。由於本段主要討論省法規整理部分，故法律及中央法規整理部分將暫時排除。展望為期一年半的精省第二階段工作，依精省暫行條例第七條第二項規定：省法規規定之業務事項，調整劃歸中央或縣市辦理者，中央目的事業主管機關或縣市政府應配合修正或訂定相關法規。而臺灣省政府須繼續整理其他臺灣省政府業務法規[132]。此項業務歸屬臺灣省政府法規委員會（以下簡稱法規會）負責。是故，雖依地方制度法第八十七條及精省暫行條例第五條第二項、第七條第一項之規定，現行省法規於修正、廢止前不抵觸上開法律、條例規定部分仍繼續適用，但省法規檢討整理工作不容怠惰。以下將只就本年七月一日後省府管轄業務部分之省法規檢討整理工作討論之。

 

(三)、省法規之委員會之變化(弱化)

    臺灣省政府法規委員會係於民國六十三年四月成立，當時省法規之實際數字為一四０一種。爾後，法規會除著手編印省法規編彙及輔導臺灣省各縣市政府整理縣市規章，並繼續辦理省法規整理案件審議，迄六十六年一月止，省法規數量統計為一一一二種。又歷經十數年之整理工作，迄八十四年一月底止，省法規數量統計為四七七種[133]；至八十七年十二月二十日止，計二十三類四四八種。當前正值政府繼「行政革新」後，推行「政府再造」之際，其激烈（radical）之程度更甚，而行政機關因革新使傳統規範與價值發生改變，可能導致革新方案不易成功[134]。故為鑑往知來，需先瞭解法規會過去作業情形，以比較精省後之業務推行。

1、八十八年六月三十日前之法規會：

(1)、組織架構：

係平行廳處局之行政機關。採委員制，置主任委員一人，專任，承省長之命綜理會務，委員八至十人均兼任，由省長遴派省府人員暨聘請專家學者兼任之，下設四組辦事。並有會計員、人事管理員。

(2)、員額配置：原職員為39人。

(3)、預算：以八十八年度省府預算為例，法規會主管，經常門139,866,000元；資本門1,773,000元，共計141,639,000元[135]。

(4)主要業務：

機關職掌：

　　　　(a)、關於本省單行法規之綜合審議事項。

　　　　(b)、關於本省單行法規之統一解釋事項。

　　　　(c)、關於本省單行法規資料之整理編印事項。

　　　　(d)、關於本省國家賠償事件之處理事項。

　　　　(e)、關於交辦法案之研擬事項。

　　　　(f)、縣市法規業務輔導、法制人才培訓及其他有關法制事項。

 

以下僅就省法規訂定、修正及廢止之審議和省法規整理工作部分加以介紹：

Ⅰ、省法規訂定、修正及廢止之審議：

    依精省前之臺灣省政府組織規程第二十六條第一款規定，法規會之職掌：「關於本省單行法規之綜合審議事項。」及臺灣省法規準則第二十六條：「省法規之訂定、修正及廢止，主管機關應指派專人組成法規小組負責辦理，並送本府法規委員會審議。」昔日省單行法規[136]之訂定，係由台灣省政府依其法定職權或基於法律授權訂定，在程序上，先由省府各主管機關指派專人組成法規小組，負責規劃設計起草，將整理後之法規草案做成對照表，並檢附有關資料及參考文件送法規會審議[137]。法規會於審議後即簽提省府省政會議決定[138]。俟省政會議決定通過後，再由法規會還請各該法規主管機關秉辦府函送省議會審議[139]。省法規係推行省政之重要依據，關係人民權益和政府威信至鉅，因此，業務主管機關送法規會審議之法規，涉及人民權利義務關係重大者，為廣徵民意、擴大參與，均由法規會舉辦座談會，參酌與會人員之意見予以修改。易言之，法規會是省尚享有立法權時，立法程序中極為重要之一環。

 

再就省法規發布施行後，為切實瞭解其適用情況，由法規會會同各業務主管機關，就與人民權利義務有關者，委託大學、研究所有關系科師生，做實地訪問、專案研究，以為修改法規或改進行政措施之參考，使法規之規定更臻周延易行，符合當前社會需要[140]。而法規修正機關即法規訂定機關，法規之業務主管機關隨時可就所管法規提出修正，修正範圍並無限制，但大幅度修正時，可考慮訂定新法規代替。至於修正程序則與訂定程序相同，而修正時應注意事項亦須參酌法規訂定案辦理。是故，省法規之修正程序係由各業務單位草擬修正案總說明、修正條文後，送法規會審議。法規會承辦組接獲業務單位所送總說明、修正條文草案後，即開始幕僚作業，從法規架構、體裁、條文文字、用語及有無與其他法令牴觸、重複等方面，詳予審查，並做成修改條文對照表。法規修正案經法規會審議通過後，為統一作業，使立法工作更周全，並能把握時效、提高工作效率，不再退由業務單位提報省政會議，而由法規會逕行提報[141]。此後程序亦依法規訂定案辦理，無須贅述。至於各業務機關擬廢止法規時，應檢附廢止法規整理表及該法規全部條文送法規會審議，其廢止程序同訂定程序，惟發布廢止時，毋庸將原條文隨同發布周知[142]。

 

Ⅱ、省法規之整理

    省法規之整理原則，係遵照行政院之「行政機關法制作業應注意事項」規定辦理，法規有規定情事之一者，應即辦理廢止、合併、修正[143]。其整理之程序依序為：1、清查法規及分類編造法規總目錄。2、研訂整理法規預定進度目錄。3、著手整理。4、省府各廳、處、局、會整理完畢應送法規會審議之法規，應依整理程序，繕具法規整理表一百二十份送法規會審議。

 

2、八十八年七月一日後之法規會

(1)、組織架構：由原本與精省前省政府各廳處平行地位之「行政機關」，轉變成臺灣省政府之「內部單位[144]」。採委員制，置主任委員一人，專任，承省主席之命綜理會務，目前擬聘委員八至十人，均兼任。而原設有之四組已併為二課（原第一、第三組併成第一課；第二、第四組併成第二課）。因為一內部單位，人事、會計員已裁撤。

(2)、員額配置：依研考會之臺灣省政府組織員額調整計畫書總報告所載，併入省府之法規會，其預算員額為：職員編制為37人；約聘、僱人員2人；工友含技工8人。併入省府之員額統計為職員31人；約聘、僱人員3人；工友含技工7人[145]。但據本研究小組八十八年八月十八日親訪法規會，其職員統計減少為26人，縮減近乎1／3，預計同年九月底將再減為24人。日後因「出缺不補」原則[146]，恐有持續遞減之趨勢。至於員額最低需求，則視中央決定之。

(3)預算：因為一內部單位，無獨立預算。臺灣省政府僅一個預算767,303,000元，統籌分配運用。但據八十八年下半及八十九年度中央政府總預算，臺灣省政府法規行政及審議部分為：經常門：人事費58,754,000元；業務費10,896,000元；旅運費3,714,000元。資本門：設備及投資1,070,000元。合計74,434,000元[147]。

(4)、主要業務：依臺灣省政府暫行組織規程第十二條：「本府為處理有關法制業務事項，設法規委員會，所需工作人員，由本規程所定員額內派充之。」法規會仍舊辦理省府管轄事項之法制業務。而省府權限依地方制度法第八條、精省暫行條例第二條：「省政府受行政院指揮監督，辦理下列事項：一、監督縣市自治事項。二、執行省政府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項。」又行政院委託省府辦理十六項業務：一、辦理有關縣市長鄉鎮市與相關部會溝通協調之聯繫事項。二、辦理縣市長及縣市議會正、副議長出國申請代為核准事項。三、協調縣市加強辦理警政、消防、公共安全、地政及役政事項。四、協助省內高中職、特殊學校推動教育事項。五、協助各級文化機構辦理文化活動事項。六、辦理台灣文化節、美術季、民俗藝術活動及孝行獎表揚事項。七、輔導省級教育、文化、體育團體事項。八、協調地方加強推動基層建設、公共設施興修、均衡城鄉發展及小型工程興建事項。九、協助強化農會體質及加強辦理農民產銷班輔導事項。十、協調縣市加強辦理農業、交通等經建業務事項。十一、省級工會之輔導事項。十二、辦理表揚省級模範勞工、模範父親、模範母親及各項楷模等事項。十三、協調縣市加強社會福利、勞工行政、衛生環保及社區發展等事項。十四、輔導省級職業、社會團體及向省登記之基金會。十五、協助強化合作社場之體質。十六、中興新村、光復新村、黎明新村等地區營繕、環境、衛生、交通等事務之管理。又臺灣省政府暫行組織規程詳細規定省府各組室會辦理事項。總之，省府目前依法規之規定所具有之權限較昔大幅縮減。

 

法規會目前業務方向大致為省法規、行政規則之審議、整理；法規釋疑；協助縣市法制業務（提供意見）；省府訴願、行政訴訟意見提供；法治教育、法令宣導工作。其中省法規整理工作部分：省法規之修正、廢止，其前提須該業務為省府管轄，否則省府並無職權加以修正、廢止[148]。只能尊重行政體制，配合中央政策，提供省府意見。而屬省府管轄事項，則因主動檢討整理，報行政院核定。昔日省法規之整理工作除法規會辦理外，有賴各廳處局會之配合，但今日省府為行政院派出機關，只剩六組、五室、二會及附屬之台灣省文獻會、十二區車輛行車事故鑑定委員會，已無廳無處，其意見之綜合功能恐有疑問。至於省府及前所各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等）溯自民國88年7月1日起停止適用[149]。另協助縣市法制業務部分，法規會表示依地方制度法第八條、精省暫行條例第二條、臺灣省政府暫行組織規程第二條，省府仍「監督」縣市自治事項，除非中央明確規定排除，否則依行政一體原則，省府仍須主動協助、釋疑。而依過去習慣，省之法制業務有一套完整的程序（如各縣市單行規章準則大抵都襲自臺灣省法規準則），今雖精省，但縣市政府法制單位若有疑問，向中央請求協助恐無回應，故仍尋求法規會意見，蓋過往省、縣間形成之默契使然。據法規會表示，縣市多以電話詢問相關法制問題，以正式公文往返者較少，故此項業務量不可計。且因地方制度法擴大縣市立法權，而縣市政府法制單位又有待加強，所以該業務量有增多之趨勢。

 

倘若將來省府於權限範圍內，執行省政府行政事務、其他法令授權或行政院交辦事項，須制頒職權命令、行政規則[150]，屆時法規會之業務將更行增加。但若考慮及省府之終局定位和其組織，則又有巧婦難為無米之炊的疑惑。另省府「協助」縣市辦理事務方面，應釐清「協助」之觀念。職務協助係指行政機關為達成其任務，請求另一行政機關在後者權限範圍內，給予必要之協助，而未變更或移轉事件管轄權之謂[151]。行政程序法第十九條、八十七條有規定之，不可不辨。

 

總之，依臺灣省政府暫行組織規程，省府為行政院派出機關，而且單位大幅裁撤改併。省法規會固然仍負責省法規之整理工作，但人員、預算銳減，視聽與影響力大減，日後省法規之與時俱進之改良已經不再可得。縣市之立法權不應率由省政府加以掣肘，乃是當然。

 

五、            來自事理面之觀察

 

精省後省縣地位已有消長，自然影響縣市政府的地位，以下加以說明。

 

(一)、從法律面而言

    民國八十六年七月第四次修憲做成「精省」之決定。依憲法增修條文第九條規定：省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，設省諮議會，置省諮議會議員若干人，均由官派（第一項）；省承行政院之命，監督縣自治事項（第一項第七款）；臺灣省之民選制度停止（第二項）；臺灣省政府之功能、業務與組織須調整（第三項）。由增修條文第九條條文之前言，似說明省、縣地方制度將可以「法律」規範，不受憲法相關條文限制。該條第一項第一款、第二款對於省行政首長和諮議機關成員由「官派」產生，已剝奪「住民自治」之條件；復因第四款、第七款對於省立法權之排除和省機制之功能限縮於「承行政院之命，監督縣自治」，而剝奪「團體自治」之條件。對於欠缺住民自治和團體自治的「自治體」條件，竟使省自治團體轉換為非自治團體，至原有可加大之自治空間，成「限制或排除」自治之法制設計[152]。再依民主原則、國民大會修憲之本意、修憲提案說明中有關「外派機關」用語、增修條文第九條第三項明白規定省功能、業務與組織之調整，以及對省權限相關條文之凍結，復從國民黨政府對政府再造、實施亞太營運中心方案等決策情境一併觀察，省之功能業務、組織必須大幅精簡[153]。

 

隨後關於省之功能定位的討論，引發中央與省方在省是否具有公法人地位之爭議，而有民國八十七年十月二十二日之司法院大法官釋字第四六七號解釋。該號解釋指出，省之作為地方制度層級之地位仍未喪失，但因已不在擁有憲法上所規定之自治事項，而且也不再具備自主組織權，從而已非地方自治團體性質之公法人；立法者若有意願，則於符合憲法增修條文第九條意旨所制定之各項法律中，得將未劃歸國家或縣市等之地方自治團體之事項且又屬於省之權限，而且省得為權利義務主體者，授予省承辦並於此範圍內省得擁有公法人的資格。此已明白否定省做為地方自治公法人之地位，省從而不再是屬於實質的四級政府中的一個。雖然省的層級仍存，但只是一象徵性、尊榮性、歷史性的地位，而沒有實質的功能業務[154]。

 

民國八十七年十月二十八日總統令公布「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」之第二條第一項，即明定「臺灣省政府為行政院派出機關，臺灣省為非地方自治團體」；第二條第二項規定「省政府受行政院指揮監督」辦理事項僅：一、監督縣市自治事項。二、執行省政府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項；第五條第一項規定「省政府暫行組織規程，由行政院定之，送立法院查照」；第八條第一項復規定「臺灣省省有資產及負債，由國家概括承受」；第二十條第二項規定臺灣省諮議會「對省政府業務提供諮詢意見」，也是中央派出之諮詢機關。上開條例將省單純定性為中央派出機關，不容辯駁。

 

民國八十八年一月二十五日「地方制度法」公布施行。該法第二條第一款、第八條至第十三條及第十四條之反推，皆明白規定省為行政院派出機關，非地方自治團體，毋庸贅述。

 

    再從民國八十七年十二月十九日行政院發布施行之「臺灣省諮議會組織規程」第二條至第四條、第十一條、第十二條及民國八十八年六月二十九日發布施行之「臺灣省政府暫行組織規程」第二條至第十四條觀之，亦得知省之功能定位、業務、組織變革鉅大。

 

綜上所述，可歸結出省已非地方自治團體，喪失地方自治公法人地位，我國亦由昔之四級政府轉變成實際上只剩「中央—直轄市、縣市—鄉鎮市」之三級政府體制。昔究竟「精省」或「虛省」或「廢省」，實不須再爭得面紅耳赤矣。

 

(二)、從資源面而言

目前依臺灣省政府暫行組織規程之暫行編制表及八十八年下半年與八十九年預算員額，臺灣省政府暫行員額為四七六人。而合理員額為二八五人。反觀縣市部分，依據行政院「地方行政機關組織準則」草案的規定，直轄市可增加一千三百七十二人，各縣市政府將可增加員額共五千人，各鄉鎮市公所可增加一千九百二十人[155]。直轄市、縣市、鄉鎮市公所增加的員額，行政院鼓勵地方政府優先進用原省府人員，約計有四千人將由省府撥補。

 

目前省府預算為767,303,000元。與過去實不能比，報載「金疲力絀」[156]：臺灣省省主席趙守博之大嘆難為（88年8月9日視察員大排水患，謂28億年度天然災害準備金無著落、29億基層建設經費需提計畫才能動支。前省長時期有統籌分配款，今無法「援例」）。而依精省暫行條例第八條第五項規定：「本條例公佈施行後，財政收支劃分法配合省政府功能業務與組織調整修正施行前，臺灣省財政收支劃分事項，除臺灣省八十八年度及其以前年度各項預算之執行，應依第十條規定辦理外，依下列規定辦理：一、臺灣省稅課收入歸屬中央。二、稅課統籌分配縣市之款項，由中央統籌分配臺灣省各縣市。三、前二款以外之各項收入及支出，應配合省政府業務調整，歸屬中央或臺灣省各縣市。」同條第六項規定：「臺灣省各縣市因承接省政府業務增加之收入不足支應增加之支出時，由中央酌予支應。」是故，省政府真已沒兵沒糧，縣市政府又怎會服之？

 

(三)、從未來趨勢而言

精省工作之最終階段將於民國九十年一月一日回歸地方制度法規範。屆時，臺灣省之功能定位、業務、組織將極有可能朝「福建省化」發展。甚或臺灣省連同福建省再予以更激烈之精簡也並非不可能。

 

行政院長蕭萬長於民國八十八年七月一日宣示精省啟動政府再造樞紐，行政院也已決定在下一階段推動行政區域重劃[157]。倘依行政院研考會委託研究之「我國行政區域劃分問題分析」報告，將取消鄉鎮市自治地位，凍結鄉鎮市長及鄉鎮市民代表選舉。復因省虛級化後，縣成為最基層的自治單位，而形塑出實質之「兩級政府」體制[158]。

 

綜上所述，「省消縣長」之勢可完全確定。原應隨臺灣省政府之鉅變而失效之舊省法規，雖因暫行條例第七條第一項之規定，「迴避失效法律不得適用」之原則，將已失效之規定，「還魂適用[159]」，但客觀環境之省消縣長，使省法規之繼續適用為縣市所詬病。

 

六、結論

 

依據上節分析，本研究的基本觀點，也是本研究之價值所在為下列幾點：

(一)、縣市立法權行使之空間在於：(a)善用縣市之自治立法權。一般而言，凡與地方關係密切，規制密度不高、未涉及跨縣市者，雖無中央法律之授權，縣亦可積極立法。這裏涉及自治事項與委辦事項之劃分標準。（b）依中央主管法律及法規修正結果，授權縣市主管機關者，縣市在授權範圍內，享有立法權。就未經宣告失效或被中央法規取代者，積極爭取之。（c）善用委辦規則。

 

(二)                、地方制度法自民國八十八年一月二十七日施行，賦與縣市政府更完整之自治立法權(包括罰則之制定權、地方法規之名稱一律改以「自治條例」、定縣市行政部門得制定「自治規則」)，並規定縣市政府得基於中央法律法規命令之授權或基於職權而就委辦事項制頒「委辦規則」。地方自治團體之立法權，不論就自治事項之完整立法權，或就委辦事項之有限立法權，代表地方自主空間將增加。但中央法律、法規命令、職權命令、行政規則，及省法規之檢討仍未完成。這些問題於本研究計畫開始執行之後，有了最新之發展：1.各部會已經依照精省條例第四條第五項就各自所掌管部分展開修訂。就省法規之部分，凡省依據中央法律，或法規命令所訂定之「省法規」，因中央法律、法規之檢討修正，已失去效力，惟部分已由中央業務承接機關訂定新法規，例如經濟部訂定「台灣省地下水管理辦法」、「電器承裝業管理規則」、「電匠考試規則」、「淡水河洪水平原管制辦法」等；2.就省依自治權限所制定的法規或省早先制頒的職權命令，目前尚在調整當中，由於該部份仍未終局解決，故仍有對「精省條例第七條」進行法律解釋學論述之必要；3、省所頒通案性或個案性令函，其名稱一般以要點、須知、注意事項為之者，依台灣省政府民國八十八年八月四日八八府法字第一五七九二四號函：「所有台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定(如要點、須知、注意事項等)，涉自八十八年七月一日起停止適用。」由以上可知，精省後各級政府之法規已經開始調整，就縣市政府所適用之法規而言，最重要的發展具有如下三項：

1、中央各部會已就自省收回之業務局部主動加以檢討，並改為以中央法規

     之方式加以制頒。但整個檢討仍不完整，省法規仍有存在之可能。

    2、其次，省原先所訂之職權命令，若中央負責承接之部會未完成檢討，則

     此類職權命令仍然存在且發生效力，對縣市政府造成不利。

    3、省所頒之行政規定，固然自民國八十八年七月一日起無效，但因這些     法規數量龐大且行之久遠，各縣市政府局室承辦相關案件可謂對之有相當依賴。在縣市政府未完成相關之立法或法令之制定之前，各局室適用上開法令時如何自處值得研究。

 

(三)                、承接省之業務之中央部會應迅速制訂相關之法規，以替代原省法規或行政規定、釋示之規範，以維持行政的持續性，減少對人民權利義務的影響。但在承接業務制訂法規之過程中，應配合小而能、小而美的行政改革目標，解除不必要的管制；對於不足之部分，則應補充規範範圍。

 

(四)                、就尚未為中央加以檢討或省方公布停止適用之省法規，主要為省所制頒之職權命令及省之自治法規，此等依精省條例第七條，固然得繼續適用，但就構成要件明確性之觀點，以及法規必須與時俱進不斷加以完備化之角度，再就省政府法規委員會之人員、組織、經費的急劇弱化，以及省級已無選舉從而民主重要性降低而不應作成重要決定之角度，而且從精省後整體政經情勢之發展，其中尤其縣市地位的增加、政府再造的方案與資訊化社會溝通快速有效時代的到來，連同大法官釋字第474號解釋法理及過渡時期法制之學理，中央及省方應立即完成上開向來省法規之檢討。於未完成相關檢討之前，凡涉及縣市政府與鄉鎮市重要發展從而可謂與地方人民權利息息相關者，地方政府應有權請求相關修訂修法；若未有任何成果，則得考慮直接制頒或修訂相關之規定，使成為合於地方之需要。至於因此可能產生的中央與地方權限之爭議，則是另一層次之問題，具有政治解決、立法院院會議決解決(依地方制度法第十七條)、行政爭訟解決(訴願法、行政訴訟法已肯定地方自治團體的訴訟權)、釋憲(包括統一解釋法令、中央法律法規是否合於憲法上地方自治保障規定之違憲審查，而且包括由立法委總額三分之一之提出，司法官於具體案件中停止審判之即時申請者)。因省法規遲不修正而受到不利之業者或人民，也得經由行政訴訟、國家賠償訴訟而伸張權利。

 

(五)                、省行政規定的調節，原應按實質內容，並由承接業務之單位分別檢討整，縣市政府得積極提出建議。惟現行既然成為行政院派出機關之台灣省政府作出自八十八年七月一日起失效之函示，就縣立法權行使的空間而言，是一種助益。

 

(六)                、針對省之令函，應有以下認識：1.由台灣省政府函示自八十八年七月一日起不分任何類型一律停止適用，是一種草率之行為且有違精省條例第七條規定。而在此情境下，中央及縣市政府應加速相關法規的訂定，以維持行政的持續性。在完成訂定之前，或可由各縣市政府通案性規定，依例按省府行政規定繼續適用，以為暫時性之補救。2.基本上，省法規若僅涉及原省政府內部作業規定者，或屬於勸導性質，則停止適用當不會發生問題，但涉及縣市、鄉鎮市據以遵行者，即可能發生作業上之困擾，因此，應該分別觀之，例如：

1、年度性、個案性實施計畫，執行完畢即不再適用，當無疑義。

2、原台灣省內部性行政規定，如「台灣省政府公報輯發行要點」，不直接涉及縣市職掌者，亦不直接影響人民的權利義務，停止適用不生困擾。

3、生活品質提昇之獎勵性、輔導性行政規定，如「台灣省讀書會設立暨輔導獎勵要點」，對人民權益義務無立即明顯之影響，停止適用原則上亦不生困擾。但獎勵民間參與公共建設之行政規定，如「台灣省獎勵民間參與投資興辦喪葬設施作業要點」[160]，涉及縣市政府及鄉鎮公所獎勵興辦喪葬設施之作業，停止適用後，即對有意參與或已申請參與之民間產生直接影響。

4、管制性之通案行政規定，如「台灣省都市計畫甲乙種工業區設置加油站土地使用審查要點」、「台灣地區海域砂石開發實施要點」、「台灣省都市計畫住宅區土地申請設置汔車駕駛訓練場審查作業要點」，等停止適用，在承續法規制定前，會造成縣市政府適用上之困擾，如發生新申請案件，縣市政府應按何種標準、程序審查，即可能發生爭執。

5、個案性設置要點、執行要點，如「台灣省台中港港灣污染整治委會設置要點」、「台灣省阿公店水庫管理委員會設置要點」停止適用，則管理委員會即應解散，不再運作；「台灣省淡水河流洪指揮中心作業要點」停止適用則失去作業依據；「台灣省新竹香山區海埔地開發計畫執行中心設置要點」停止適用，執行中心亦失去設置依據。

6、對省法規釋示，如關於「台灣省省有土地經營及處理作業原則」第十七點第二款後段規定「．．．遲延利息按當時台灣省銀行掛牌之一年期放款利息計算」之疑義，其效力應附隨於省法規。

7、涉及公共安全、公共衛生，改善生活品質之指示，如前述台灣省政府依據內政部函指示所屬各機關學校、各縣市政府「各單位辦理公共工程時應確實依規定查核公共工程棄土之清運處理及流向，以減少公共工桯廢棄土產生，以免廢棄土亂倒造成污染」、台灣省政府教育廳函各縣市政府、台灣省體育會等「鑑於台北市政府舉辦萬人拔河活動造成傷害事件，請各單位在舉辦類似大型活動或旅遊時，應特別重視公共安全保障」，不因停止適用，而得懈怠職責。

8、進一步之類型上得被建構出來。一般而言，凡對縣市政府造成重大限制之省法規，其正當性愈是容易受到質疑。省之令函已被停止適用，局部領域將造成縣市政府公務員辦案「失所依據」之困擾。若縣市政府未作成通案性之暫行依照舊有令函行事之指示，或根本拒絕適用，各局室得依自己之判斷而決定是否「借用」先前省方之法規令函，換言之，各局室首長，於不違反縣市長決定之範圍內，得發布局室內部行政規則，要求所屬人員應參考(或不參考)原省所制頒之法規令函。最好，各局室首長就經常發生爭議而為人民抱怨之法規，趁此機會立即加以檢討。各局室於個案行政處分或決定之時，亦得於理由欄中為如下之說明：本案係依○○○法加以決行，就該法第○○條中之○○部分(法律之要件或裁量)，原先省制頒有○○○○○號令函，該項令函雖依省政府之函示自民國八十八年七月一日起停止適用，在本縣未制頒相關法規或令函加以銜接之前，本局室自得依職權逕行決定，但決定時得參酌原先省所制頒法規函之內容，並於判定其內容尚屬合法合理之範圍內加以延用。本案即是此種情形。

 

(七)                、未來地方政府立法任務質量提昇，地方政府從而必須擴張法制人員之任用，並考量將法制單位之位階提升。地方議會之法制人才及相關軟硬體設(例如外國之立法資料)，中央政府亦應經由各種手段，以協助地方政府立法人力之提升，例如經由外國地方政府常見立法資料的提供或介紹外國地方政府立法之網站，地方政府間亦得相互串連、觀摩。在以上的意義內，台北縣作為縣市政府之龍頭，應積極負起帶領之責任。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第五節 法定自治事項之立法例

 

一、   問題之源起

                                                      

    「法定自治事項」是地方制度法第二條第二款所明定。其將已有中央法律所規定的事項/領域，進一步視該法律之領域與所規範之案型，而決定為自治事項/委辦事項。未來中央於立法時，應基於保障地方自治的精神，而廣為援用本類型。甚且，就既有之法律，吾人亦應加以檢討，將適合之部分「詮釋」、「(重新)定性」成為地方自治事項，這也是地方制度法第八十七條之精神。

 

    本制度對未來之中央立法有節制、指引以便有利於地方自治發展之效果，值得爭取。在法學操作上，當前最重要的議題，在於確立法定自治事項的立法模式或指認依據。以下乃就此略作討論，雖然這並非本研究計畫之主要關懷[161]。

 

    法定自治事項之由來，可以德國法為說明。緣第二次世界大戰之後，德國學界與實務界雖某種程度上仍沿襲過去二分之架構，但已進一步對地方自治團體事項之種類進一步反省。現今大致區分為「自願辦理事項」、「義務辦理而上級無指令權之事項」、「委辦事項」與「機關借用」[162]。「自願性事項」(freie oder freiwillige Aufgabe)指地方自治團體對於自由或自願性的任務「是否」、「如何」以及執行的期間享有完全的自主權，法律不會做任何規定，國家亦無法透過任何指令來影響地方執行自願性任務。義務性或強制性事項分成兩類，一類是「負承辦義務但不受指令拘束之事項」(Pfibchtaufgaben ohne Weisungen)，相對於上述自願性自治行政，法律從超地域性觀點，規定地方自治團體有執行某些特定任務之義務，蓋隨著現代生活之推進，為求精確起見，立法者有必要就各種生活領域加以法律化，各種專業法律步斷地被加以制定，使得生活越來越少不受法律的規範，法律化乃是當代不可避免之趨勢[163]。法律化不應造成貶損地方自治之結果，立法者從而在從事各種立法時，必須考量地方自治之需要，決定其是否以及就何程度、就何種條文係屬於地方自治之範圍。

 

二、   法定自治事項之立法模式之探討

 

       法定自治事項，顧名思義，中央有制定法律的權利，但規範密度不得過高，亦即應留下空間，由地方自治團體自行規劃、立法與執行。地方制度法第二條第二款只提及地方得「政策規劃及行政執行」，仍有未足。

 

       法定自治事項的立法例，從而有多種可能。最簡單的方法，而這也是德國學界所採行，中央(指各邦)之法律必須採低密度之規範，凡未規定者，便視為方自治之事項。但這種方式的前提，仍然是必須是明確了解/ 界定系爭問題領域究竟為自治事項或委辦事項，或二者之成分比重；換言之，委辦事項很強的領域、案型，例如原子能法中就核能電廠的設立要件與裁量，甚至其他進一步有關輻射防護之規定，便沒有本處之適用。整個法定自治事項的立法，仍然須以自治事項/委辦事項的基本理解為前提。

 

       儘管有如上之困難，但吾人亦可有如下之確定：首先，若一領域十分龐雜，或所涉及者為與地方密切相關之事項，且不具有全國一致之必要，則中央立法者宜只訂定框架，其餘部分留由地方自行決定。我國教育基本法第九條規定中央政府之教育權限包括：一、教育制度之規劃設計。二、對地方教育事務之適法監督。三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展。四、中央教育經費之分配與補助。五、設立並監督國立學校及其他教育機構。六、教育統計、評鑑與政策研究。七、促進教育事務之國際交流。八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展(第一項)。前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方(第二項)。這種方式十分妥當，中央政府的角色只在於提供諮詢、輔導與監督，細節則由地方本於其特色而自主決定。

 

       其次，就各種規費的收取，中央應只訂立基準或考量因素，地方得於此範圍內自主決定。

      

        第三，若一領域不具有高度的規制性或秩序性且與地方密切相關，則宜解釋為法定自治事項的範圍。本研究計畫建議：1、為了明確起見，立法者得於各該法律中，以一個條文將該法律領域之自治事項/委辦事項之性質加以明白界定。2、另一種方法，在於立法者於各該法律之最後一章以一個條文指出屬於自治項之條文，或指出屬於委辦事項之條文。3、最精密的方法，但也不免細瑣，在於立法者於各該法律中，逐條界定地方得自主決定的範圍。4、為了避免遺漏，而且為了迎接新的地方立法時代，立法者得於地方制度法中以一個條文指引如上的三種模式，或甚至選定其中一種為基本模式，未來除非各專業立法者有明白之特別規定，否則未規定的部分將回歸到地方制度法所(新)定之基本模式。5、最不具拘束力的方式，則是在各該專業法律之立法總說明或各該條文的理由欄中，界定地方政府的權限。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 第六節  縣自治事項與鄉鎮市自治事項之區分

 

    有關縣自治事項之另一重大而且困難的議題，在於其與鄉鎮市者之區別。地方制度法第二十條有關鄉鎮市之自治事項細目，共計九項，與縣市之十三項，少了水利、經濟、勞工行政、都市計畫及營建。但就本研究計畫所關懷之交通而言，鄉鎮市仍有相同之事項，而且多了「公園綠地之設立及管理」一項；而就環保而言，鄉鎮市只有「廢棄物清除及處理」一項，而第十九條第九款則規定縣市之權限及於「環境保護」，顯然縣市所職掌的範圍較廣。

 

    但單憑以上，仍無法明確界定台北縣與所屬之鄉鎮市之交通、環保之業務/權限劃分，亦即，吾人應進行解釋性之操作。地方制度法並無提出明白的判準，外國立法例之比較從而有其意義。

 

    一般而言，凡鄉鎮市就區域內之文藝休閒、體育、地方建設工程、地方市場、地方停車、地方公園綠地、地方家用廢棄物之收集處理等，應有自主的決定權，縣政府於此只有補充的介入權限，亦即，只有當涉及全縣性之業務，或當個別鄉鎮市無法承擔時，縣政府才有出面的必要。但國內因文獻不足，迄今仍存有爭論，而且鄉鎮市基本配備不足，法制人才欠缺，府會對立嚴重，總體能力似乎不見得優良；但反面言之，縣政府也面臨人力、財力受限的困擾，非恆能事事直接承擔或接手辦理。這問題並非本研究所能終局討論[164]。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三章  台北縣之立法策略概說

第一節   概說

 

如前面章節所整理，雖然地方制度法劃定地方自治事項，並授權縣政府就

政府就此之立法權，而且包括制訂罰鍰或其他干涉性行政處分之權利，但地方政府(台北縣政府)之立法權仍然面臨如下困難：自治事項、委辦事項劃分並不完全清楚，而內政部尚未依地方制度法第二十二條制定自治事項劃分有關之施行綱要，中央法律、法規仍然未配合地方制度法作全盤修改，以及省法規仍剩下一部分未完全失效；此外委辦規則範圍界定仍有爭議。

 

台北縣不能等待上述問題完全由主管機關一一釐清，而須立即作出各種積

極施政。以下乃以策略的角度，亦即非以學術為本位，但仍然植基於學術的基礎，討論台北縣應有之擴張立法權之策略。

 

    本處之討論，係作為一總則之地位，有助於下二章有關交通、環保之

立法權之研究。

 

    台北縣的立法(權)策略，可分為形式面與實質面。前者指權源有關者，

後者指內容方向的部分。.

 

第二節   形式—權源面之策略

 

一、儘量將系爭之事項界定為縣之自治事項，以便由縣自主以自治條例或自治規則加以制訂，至於二者之區分，係依「重要性原則」(見地方制度法第二十八條)：國內對自治事項範圍迄今尚無定論，雖經過去五十年的運作，現今各行政領域均有法律規定並有細膩的權限劃分，但整體而言，仍有如下弊端[165]：一、權限劃分係在各專業法律與行政命令甚至令函中呈現，整體上難以「一見即明」，民眾查閱不便，甚至相關機關之承辦人員也不見得能完全掌握。二、各專業法律與行政命令所為之劃分，部分夾雜老舊、窒礙難行或地方以現有人力、財力根本無法執行者。三、向來之規定係沿襲自威權時代所遺，或有濃厚中央集權性格，有必要予以檢討。四、地方自主能力漸提高，權力「下放」乃屬必然之趨勢。地方制度法第十八條以下有關地方自治事項之規定，範圍似乎較廣大，與向來法制與實務不合，例如建築、戶政、地政向來均由中央立法，而且中央向來制頒細密的函示，尚難謂完全由地方自主。未來一切有待地方制度法第二十二條自治事項劃分施行綱要之進一步界定。但在此之前，台北縣應採以下策略，以擴張立法權：

(一)                、凡內政部或其他中央部會明白劃為地方自治事項者，例如內政部認為戶政規費之收取，屬於地方自治事項，從而允諾或甚要求地方制訂自治條例。此項權限，台北縣自然應該積極「承擔」。

 

(二)                、凡中央法律、法規命令未明白否定者，則台北縣於財政能力範圍內，只要認為有意承辦，應積極主動加以承辦。舉例言之，就九二一地震台北縣受災戶依消費者保護法之訴請救濟，台北縣政府當然得出面協助，儘管行政院消費者保護委員會並未同意或帶頭。本研究小組必須特別指出，台北縣係最大的縣分，而且位於台北都會區，人民權利意識高漲，政府必須有積極的施政，始能獲得民心，不會被時代所淘汰。

 

(三)                、凡依學說上之共識已能明白劃為自治事項者，台北縣應積極承辦：我國憲法第一一○條所列舉「由縣立法並執行」之事項，即屬縣自治事項，其中縣財產、縣債及縣財政等事項，屬於配備性權限，而縣教育、衛生、實業及交通等事項，以及縣農林、水利、漁牧及工程等事項，則與縣的利益緊密相連，屬於縣自治事項的固有領域，並加上人員、組織、訓練等屬於內部行政的事項，則應據以訂立自治條例。

 

(四)                、凡規制性、秩序性之事項而影響範圍較小從而無須高度人才與科技配備、無全國一致之必要，而且與地方密切相關者，應屬於台北縣之地方自治事項，無論是否中央有專業法律加以規定。此處的問題，在於中央法律向來的規範密度很高，而且未酌留地方之自主空間，而於地方制度法實施之後，並未全面檢討修正，從而容易發生爭論。台北縣政府應抱持地方制度法第十九條作為依據，並以本計劃或其他學者的論著作為說理。地方停車、地方市場、幼稚園、地方衛生、地方交通管理、地方景觀、地方經濟、地方環保、地方風俗禮儀、地方河川水利、地方教育(尤其有關地方文史語言課程)、地方勞工福利、地方國民或勞工住宅等，凡合於上述要件者，均應屬於台北縣之自治事項。值得注意者，為一事項得有若干不同的面向，不乏發生其中有一、二面向與地方密切相關，但其餘則否之情形。以檳榔問題為例，就檳榔樹種植以有害山坡地之水土保持為原因而加以禁止，原則上應屬於委辦事項，而就吃檳榔、亂吐檳榔汁以致於破壞市容觀瞻一事，應屬地方之自治事項。從而，在自治條例之立法上，台北縣應儘量說明此類事務與地方之密切關係。

 

(五)                、未能劃清者，則應以如下之原則辦理：首先，就高度規制性之領域（例如核電），台北縣之立法權應適可而止，以免「徒勞無功」，尤其當中央已經修改法律作出十分精確之規定，中央財政部修改彩券發行條例，將發行權收回，高雄市若執意依舊法辦理，則將面臨刑法與公務員懲戒法之對待；地方妥善因應之道，在於主張立法與執行過程之參與權，以及行政爭訟權，甚至聲請司法院大法官(會議)解釋。再者，台北縣政府亦得舉辦公民詢問或以聯合縣內各級民意代表之方式進行遊說或施壓，例如台北縣政府在尤清主政時代，曾就核四舉辦公投(實則為公民詢問，其並無法律之拘束力，蓋依現行原子能法，核淮權握於中央原委會)，省長宋楚瑜曾以浪費公帑，並無公投法源，而且違反上級之制止指示，而函請監察院彈劾，但監察院議決不構成彈劾，理由為事涉地方居民重大權利，而且「公投」效果只是屬於地方施政參考。其次，就剩餘之部分，台北縣(政府)應本著實力原則處理，亦即台北縣只要認為有必要，而且有足夠人力、財力，即可辦理，反正中央部會若有意見，則屆時會有制止、訴訟之動作（見地方制度法§26Ⅳ、§30、§75、§76）。

 

二、善用委辦規則：委辦規則係地方制度法第二十九條所明定，為此次地方制度法創設之一大特色，絕不可等同行政規則視之，台北縣政府在運用上應儘量爭取「依法定職權」訂定，至於範圍，詳見四章「委辦規則」。依日本法，中央政府就環保所制定的法律應屬於最低的基本規定，地方有權制頒較高的標準。我國各種環保法律常未規定有一如前述空氣污染防制法第二十條第二項之授權，在未有規定的情形下，地方有無制頒較高標準之權限，易生爭論，日本法應可當作解釋的參考。地方的交通整頓，不論就罰則高低、實質管制標準(例如：司機與乘客於市區快速道路上一律須繫上安全帶)，地方也應有自主之空間。但這問題台灣並未有足夠的文獻與共識。

 

三、關於省法規之處置，台北縣可採以下策略：（詳見第二章「省法規之定位」）

 

(一) 、省頒之要點、注意事項、函釋，自民國88.7.1已經失效，實務上剩下工作，為縣府各局室直接加以改訂，在此階段完成之前，各局室之(行政處分)公文可於說明欄中指出原先省之函示已經失效，認事用法有關行政規則之制頒權利歸於縣政府(各局室)，本局室經衡量之結果，認為原先省頒函示之內容(而非權源)，有其妥當性，從而加以援用。當然，縣政府(各局室)亦得將不合用之函示加以剔除。甚且，所謂不合用非指其違法，而是指不合於時代之需要，或不合於台北縣縣民之福祉。這一切，也可稱為「合理考量原則」、「實力原則」。

 

(二) 、今立法院已積極展開修改中央法律以刪除省政府為主管機關的規定[166]，從而省依之所頒的法規命令將隨之失效。

 

(三) 、各部會就所承接之省之業務，尤其就省所頒之職權命令，已經依照精省條例第四條第五項就各自所掌管部分展開修訂。例如經濟部訂定「台灣省地下水管理辦法」、「電器承裝業管理規則」、「電匠考試規則」、「淡水河洪水平原管制辦法」等，此類的省法規，若中央部會已自行新訂，則原先之省法規已失效或被廢止。

 

(四) 、省之自治法規、依自治權所頒之職權命令：在精省之兩年期間內，因省府單位已大幅裁撤改為中央部會之中部辦公室；剩下之組、室、會，經費大幅減少，員額凍結，內部員工升遷管道受到嚴格限制，士氣低落，視聽暨影響力大減，原則上不宜再有拘束縣市政府的地位，尤其縣市政府於精省之後已有較大的自主空間，而且隨著台灣民主政治進一步發展，縣長與縣議員皆必須有積極的政策表現。這問題隨著精省之二年時間不斷經過，未來將更朝向弱化省法規拘束力的方向發展。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三節   進一步、以各主要行政類型為觀察

 

一、五大類型行政之建立

    以下將上節所述，進一步展現於各主要之行政類型。國內學者將行政（法）分為規制行政(也可稱為干涉行政或秩序行政，因為係譯自德文Eingriffsverwaltung,Ordnungsverwaltung)、給付行政、計畫行政三個主要類型[167]，另有學者將人員、組織、訓練、預算、採購、決算等歸為「內部行政」[168]，此外亦得視討論需要，將規費之訂定當作第五種類型。以下為求能(更)精密展現，將以此五種為架構，分別討論台北縣之立法權源面之策略。

二、規制（干涉）行政

 

    所謂規制（干涉）行政，係指干預人民權利，限制其自由或財產，或課與人民義務或負擔的行政作用[169]。亦即行政機關為達成行政目的(而這有須有法律之依據)，而採取之制定管制標準、要求大型、原則上具有相當外部性之廠場或業者須事先取得證照，以及對違法者之取締，此外也包括進一步之強制手段[170]，例如禁止通行、勒令歇業、徵收土地及課徵租稅等。此類行為對受規制之對象直接限制自由或權利，依法治國原則，應受較嚴格之法律保留之限制。傳統上地方自治團體面對此類行政，施政空間受限，這是因為中央之法律鮮少授權地方自主，而且多被歸為委辦事項，中央復制頒細膩的函示，甚且定期前來考察。


  此類領域大致可再分為以下幾種類型：

(一)                、管制標準的訂定。原則上為中央機關所訂定，少數較進步的立法（例如空氣污染防治法§20Ⅱ）才授權地方政府得訂定較嚴格之管制標準。

(二)                、証照之核發。可依証照牽涉的重大程度粗略分為大件及小件，小件多授權由地方主管機關直接核發，大件仍由中央主管機關核發，中間類型則是由縣市政府收件、初審，然後由省或中央最後核定，精省後則多歸於地方負責。

(三)                、取締違法。這多係由縣市政府負責執行，鮮少交付鄉鎮市。縣市政府常常因為缺人、缺錢、缺權或其他因素造成執行困難，因而引起執行不力的質疑。

(四)                、輔助性以達成管制手段。例如，講習、柔性規勸、舉辦園遊會、流程改良、電腦化等。原則上此類管制手段，是屬於地方政府可以自主調控的範圍。

    迄今實務，大體係呈現中央集權之情形，亦即，中央政府負責法律、

各種管制標準的法規命令之制訂，地方政府負責執行，中央有權制頒函示，並有權監督矯正地方政府之個案決定。此種「中央訂定，地方執行」的做法，以台灣的地理區域幅度、地方政府所具備的人力、財力、執法能力來評估，具有統一管制標準及避免行政資源的浪費的優點，固然有可取之處，但有兩點疑慮[171]：一、環境問題具有地區化的特性，國家標準不能反應出地方實際環境品質狀況與需求程度[172]，二、地方政府對於產業出移、政治壓力的敏感度遠較中央為高，嚴格執行地方實施方案的意願可能不高。但若容許地方自行訂定地方標準，恐怕會產生地方政府有意放寬標準，以吸引產業移入的疑慮。

    台北縣政府得於法律明文授權之範圍內，制訂委辦規則，例如空氣污染防制法第二十條第二項之授權。其次，就與地方密切關係而無全國一致性之必要者，地方得將之視為自治事項，而無視於中央是否有制定專業法律或行政命令。這部分當然容易引起爭論，因為文獻不足，而且相關法律並無明文規定，但台北縣並無理由放棄。第三，台北政府於執行相關法律時，應有權就組織、程序、取締頻率、罰鍰高低、或甚至是否逕予勒令停工等自行決定，蓋這是行政法上所謂「行政保留」、「行政規則」之領域。有爭論的，為直接吊照或完全凍結執照之發給。反之，毫無爭議的是軟性的勸導或以園遊會等方式提醒縣民注意之措施。

 

    台北縣政府若擬向中央爭取因地制宜的管制標準，則應提出有力的証據、論証，就此，台北縣須有相應的人才與機制。

三、給付行政

 

    所謂給付行政，係指提供人民給付、服務或給與其他利益的行政作用。給付行政可再區分為兩大類，一是例如各種社會保險（如全民健保、勞保、公保、學生保險、失業保險等）、社會救助之舉辦，公用事業之興辦（如水、電、交通事業、大眾捷運系統等），公共設施之興建（如道路、橋樑、公園等），文化與生活設施（如圖書館、美術館、文化藝術中心等），提供職業訓練，環境維護之普及(如道路清理、垃圾清運等）。第二大類則是提供各種融資、技術移轉、資訊等，給予經濟業者[173]。給付行政因係給與人民一定利益，故受法律保留原則拘束的程度較為寬鬆，亦即，只要在行政組織法規定的權限範圍內，且有議會通過的預算為依據，仍可為給付性的行為，此外，在給付主體的組織型態上，以及在給付或利用關係的法律方式上，行政亦享有較大的選擇自由[174]。以環保、交通的業務為例，此領域大致可分為以下三種常見類型（本計畫不討論施工監督、會計、審計等）：

(一) 、工程或各種硬體之興建。例如改善及便利交通的各項工程、道路系統、聯外橋樑等等的興建等。

 

(二) 、完工後之維修。

 

(三) 、就各種規制措施有關之人員講習、流程、電腦化、民間相關組織之(促進)組成、民間人員之訓練等。

 

    就以上之事項，因不涉及高權規制，原則上均應屬於地方自治事項。上級政府最多僅能經由補助款略作誘引或調控。地方雖有自主權，但仍應注意政府採購法等之要求[175]。

 

四、計畫行政

 

    所謂計畫行政，係指行政機關以作成計畫的方式來達成施政的目的。此類行政作用的結構、特色與法治化問題，為近代行政法學研究的重要課題。按「計畫」係一種針對未來所作的事前規劃，於現代化的社會中，行政任務經緯萬端，行政部門往往須作事先的規劃，再據以實施[176]。吳庚大法官為計畫行政提供如下定義：為達成行政上之預定目標（包括抽象的精神建設或具體的創設新之事實狀態），於兼顧各種利益之調和以及斟酌一切相關情況下，準備或鼓勵將各項手段及資源作合理運用之一種行政作用[177]。氏並指出，計畫行政晚近特別盛行，其原因為：(一)、在意識型態上，傳統觀念認為計畫與自由主義之民主秩序不能相容，因此西方國家多排斥長期性及大規模之國家計畫；六十年代以後民主政體在多數西方國家日漸穩固，傳統觀念逐漸改變，時至今日極端依賴中央計畫體系之社會主義國家，多已改弦更張，更無須顧慮因過多計畫導致民主制度之集權化。(二)、由現代社會之複雜性，僅靠國家事後之干預或補救，或者完全委由個人自由發揮潛能加以適應，實無法符合實際需求，因此必須對未來可能出現之狀態作前瞻之規劃，並籌措應付之資源。(三)、經社情勢變化快摙，傳統之立法過程及立法技術，無法迅速赴事功，必須另闢蹊徑，計畫行政便應運而生。

    台灣地區地狹人稠，自然資源不足，加以正處於政社條件激烈調整時期，行政部門尤有作事前規劃的必要，因此，地方的計畫必需要前瞻、整體、合於地方需要（注意財政、人力之配合），且能在財政有限之下配合縣長之施政優先順序。在我國現今體制下，事實上他國亦然，地方自治團體之規劃權非毫無限制，仍須於憲法與法律規定的範圍內，但該等法律(例如都市計畫法、區域計畫法)不得牴觸憲法保障地方自治的精神。一般而言，上級政府所作之規劃不得「鉅細彌遺」，以免限縮地方政府的形成空間[178]。實務上常見的案例有兩類型：[179]一、地方政府的土地使用計畫被上級的風景特定區計畫、水源區或集水區計畫、各種開發計畫所限制。二、地方政府對於上級計畫中對該地所作的定性存有不滿[180]。我國地方自治團體對於土地利用事項參與規畫並有重大影響力的情形甚少，台北縣日後宜以積極態度參與中央規劃之作成[181]。依德國法[182]，若中央或上級地方自治團體所為的計畫，影響地方利益或計畫時，可以有三種方式以維持衡平性：一、須聽取該地方自治團體的意見。二、甚至可賦予地方同意權。三、因中央的空間規劃而導致地方發展機會受到限制時，其因此所產生的損害，基於憲法保障地方自治的意旨，應由中央給與適當的補償。

 

    台北縣政府在環保與交通方面，均有規劃權，自不待言。常見的爭議，在於其規劃內容是否牴觸中央之專業法律及依之所制頒之計畫(例如東北角風景區計畫、核四設廠計畫、北部地區交通路網計畫)，以及此類中央法律及計畫是否合憲。就此，實務上將勢必產生爭議。本小組建議台北縣依實力原則進行。若此類地方計畫之執行係由台北縣自行負擔經費與人事，則台北縣原則上應有自主的權利。

 

(一)、人員、組織、訓練等

    此類領域屬於「內部行政」[183]。核其性質，屬於行政之管理行為。為了確保地方政府施政之靈活性，其必須有權隨時、機動、主動調整此類項目。反之，若交由上級決策，將導致緩不濟急，削足適履。總之，此類權限上級不得任意介入，以便確保地方施政的彈性度，此乃所謂「地方保留」之理論[184]。依照此理論，愈是人口多、面積大、任務量繁重的地方自治體，其愈需要因地制宜的自主性，行政首長當然愈要有更大的人事、組織、財政上的自主權。而台北縣正是此類的縣市。

 

    地方制度法已經授權地方政府在地方行政機關組織準則之範圍內，自行規定組織，並且賦與台北縣一定之正式編制人員之總員額數目。雖然此準則規定不盡理想[185]，但事實上也意謂著，台北縣在此範圍有完全之自主權。台北縣並得經由聘僱程序而任用適當的非正式編制人選，以補充上開員額暨職等之限制。

(二)、規費訂定

    規費中如公營游泳池、停車之費率，因與地方關係較密切，不宜由中央窮盡以單一費率規訂，換言之，地方政府應被授權視地區特色(例如都會區之政府與鄉村地區當然有別)，而訂定不同的停車收費標準。事實上，行政規費與使用規費的訂定，固然應反映成本，但地方政府仍得於小幅範圍內配合地方施政而上下調控費率。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四節  實質內容面之策略方向

 

當台北縣掌有如上權利之後，整個立法之實質內容方向必須加以講究。一

般而言，立法必須朝向時代潮流。台北縣要把握「眼光--膽識--行動」之原則，亦即，從事宏觀且整體性的考量，並瞄準時代需要，而且作出具有膽識之決定。當代之主要潮流，而非本研究計畫所能詳述，為分權化、便捷化、人性化、更深刻之縣民主義化(指縣民之權利意識高漲，對施政之要求不斷提升)；而另一方面，國家財政呈現困窘之狀況，政府之各項施政必須講求節約、有效，BOT、公私合夥、行政業務委託民營、鼓勵民間認養、志工義工之提倡等等，均是重要的手段；民間社會力、經濟力日益擴張，也是一項值得注意的發展；而隨著社會的進一步專業化，法治化的水準必須更加提升；台北縣位於都會區，老人、婦女、青少年的照顧顯得重要，而這也將局部反應在交通施政需求上，環保問題亦然。再者，台北縣以面積、人口而言，屬於世界級之超級大縣，縣政府應視需要，將規制性質較低之事項，委由鄉鎮市辦理，例如家庭噪音事件、個人燃燒生煤污染空氣事件，蓋由縣政府人員親自前往將在時間上毫無效率。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四章  台北縣之環保立法權限

第一節   台北縣現行環保法規狀況

 

一、現況

 

台北縣早先訂定之環保法規計有十一種，最新則以局部改為自治條例。以下先介紹早先之法規狀況，然後才說明最新之發展。

 

在早先十一種法規中，五種屬於垃圾處理有關之規定，分別為：1.台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理辦法；2.台北縣區域性垃圾處理場(廠)營運階段提供回饋金辦法；3.台北縣獎勵提供土地設置區域性垃圾處理廠核發建設補助款要點；4.台北縣環保局區域性垃圾場及各鄉鎮市一般性垃圾場緊急互惠支援作業要點；5.台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理委員會設置要點。其他六種分別為：台北縣空氣污染防制基金收支保管及運用辦法、台北縣污水下水道管理規則、台北縣環保人員急難救助金專戶管理要點、台北縣張貼廣告物牌設置管理要點、台北縣防治公害美化環境工作績效考核要點、台北縣各鄉鎮市資源回收變賣所得款項運用要點、台北縣政府公害糾紛處理緊急處理小組設置要點。這些法令之性質表列如下：

法  令  名  稱

訂定依據或目的

法令性質

備      註

台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理辦法

廢棄物清理法第六條，設置及管理聯合廢棄物處理場

自治規則(亦可視為基於職權之委辦規則)

中央法律授權，且應報經上級主管機關核准，但主動權在縣市

台北縣區域性垃圾處理場(廠)營運階段提供回饋金辦法

推動垃圾處理計畫，確保區域性垃圾場順利營運

自治規則

本於職權

台北縣獎勵提供土地設置區域性垃圾處理廠核發建設補助款要點

為順利取得垃圾處理所需用地，補助提供土地之鄉鎮建設補助款

自治規則

本於職權

台北縣環保局區域性垃圾場及各鄉鎮市一般性垃圾場緊急互惠支援作業要點

處理垃圾場緊急狀況，處理垃圾危機

自治規則

本於職權

台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理委員會設置要點

管理區域性垃圾處理場

自治規則

自治規則：台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理辦法

台北縣空氣污染防制基金收支保管及運用辦法

空氣污染防制法施行細則第十四條，空氣污染防制費專款專用

委辦規則(亦可視為自治規則，按如何運用，係屬縣市之職權)

中央法規授權，成立基金係屬強制規定。

台北縣污水下水道管理規則

下水道法第六條第一項，縣市主管機關辦理下水道之規劃及實施、單行規章之訂定、管理等事項

自治規則或委辦規則

中央法律授權，明定縣市辦理事項

 

 

台北縣環保人員急難救助金專戶管理要點

妥善運用社會資源源，紓緩環保人員急難困境，以安定生活

自治規則

本於職權

台北縣張貼廣告物牌設置管理要點

廢棄物清理法第12條、23條、廣告物管理辦法第11條

自治規則或委辦規則，或可討論(其他污染行為，縣市可認定，但處罰則依中央法律規)

中央法律及法規授權，法律授權主管機關得公告其他污染環境之行為並加以處理。

台北縣防治公害美化環境工作績效考核要點

考核所屬各鄉鎮防治公害、美化環境工作

自治規則

依據省行政政命令：台灣省防治公害美化環境考核要點第十六項。惟按台灣省政府函示所有台灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定(如要點、須知、注意事項等)，涉自八十八年七月一日起停止適用，前開考核要點因失去法源依據，應屬失效規範。

台北縣各鄉鎮市資源回收變賣所得款項運用要點

納入鄉鎮公庫，並規定運用對象及比例

委辦規則

中央行政命令：廢棄物清理執行機關實資源回收變賣所得款項運用原則第四點

 

以上之原先十一種法規，其究竟屬於自治規則或委辦規則，劃分不明，存有討論之空間(如「台北縣區域性垃圾處理場(廠)管理辦法」，係中央法律授權縣市報經上級主管機關核准訂定，上級(中央)機關仍保有最終核定權。但無論如何，就區域性垃圾場之興建與維護，主動權仍在縣市，就此，縣市如認為其屬法定自治事項，亦無不可)，但這爭論如今已隨著自治條例之制定等，而告一段落。再如，「台北縣張貼廣告物牌設置管理要點」，係依據中央法律及法規授權，但縣市依之得進一步公告其他污染環境之行為，惟處罰則必須依中央法律規定，因此，縣市管制針對轄區內污染行為之管制，應可視為法定自治事項。台北縣空氣污染防制基金收支保管及運用辦法，成立基金、專款專用，係中央法律強制規定，但授權縣市成立並決定其運用。「「

   

    地方制度法制定之後，台北縣已經積極進行立法工作，至民國八十八年十二月底為止，已經通過台北縣污水下水道管理自治條例、台北縣區域性垃圾處理場(廠)營運階段登回饋金自治條例、台北縣廣告物自治條例。進一步的立法工作仍在進行當中，未來可望有豐碩的成果。

 

二、中央之主要法律

 

涉及環境保護之實體法律，依據八十七年十二月行政院環境保護署編輯發行之「環境保護法令彙編」，主要有：1.空氣污染防制法、2. 水污染防治法、3.噪音管制法、4.廢棄物清理法、5.毒化物管理法、6.環境用藥管理法、7.飲用水管理法、8.環境影響評估法等8種；另有公害糾紛處理法，規範處理公害糾紛之權責機關。前開實體法律的共同特色是規範密度很高，縣市政府幾乎只有執行權。有關各法權限劃分特色，分別說明如下：

 

(一)、空氣污染防制法

　　空氣污染防制是一項領域寬廣並需高度專業技術的工作，從空氣品質標準、各項污染源排放標準的訂定、排放量或總量的計算控制、污染物的檢測分析、防污設備規格的訂定等，需要專責單位及專業人員處理，並需大量的經費成本，因而在防制權限的分配，從法令體系上可觀察得到係偏向中央集權的作法，中央政府負責法令、標準的制定，地方政府負責執行管制業務。而就台灣地理區域幅度、地方政府所具備之人力、財力評估、地方政府執法能力考量，此種權限(業務)的分配，可避免行政資源的浪費及統一防制標準，有一定之可取之處，但另請參見上段所述。

 

    台灣省政府業務功能與組織調整之後，中央對於空氣污染防制權限的分配，加以調整；民國88年1月20日修正發布之空氣污染防制法，係將原省政府主管事項之證照核發事項交給縣(市)執行，7月1日開始，原省主管之空氣品質惡化警告之發布等事項，亦交由縣市執行。

 

(二)、水污染防治法

水污染防治法目的在使水體能達成水體水質目標，並對國內水資源的維護利用有所助益，為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，對國家社會的發展，扮演著極其重要的角色。水污染防制法權限劃分之特色，強調中央以原則性之規劃為主，地方則為執行層面。

 

在精省前，水污染防治設施許可證的核發，水污染防治法係規定係由省市政府負責（見水污染防治法第十三條以下），縣市政府並無權受理，立法之考量在於此處所涉及的證照審查具有較高的專業性與複雜性，非縣市政府所能承辦。精省後，原省主管之水體分類、水質標準、擬訂個別較嚴格之流放水標準、廢(污)排放總量之管制方式、擬訂總量管制之方式、審核事業因設立或變更所檢具之水污染防治措施計畫、發給事業廢污水排放許可、變更或撤銷許可、重大污染源認定、廢(污)水注入地下水體或排放於土壤之核准及罰責等事項，劃歸縣市處理。這些部分的施政品質頗高，縣市政府固然享有職掌，但責任也隨之加重。

 

(三)、噪音管制法

　　噪音管制法的規範對象，約可分為一般人民之日常行為所發出者、工商廠場、交通工具(又可分為汽機車輛、民用航空器、軍事設施等)，各涉及不同情形之技術性、專業性或甚至保密性。管制的手段，又可分為管制區之劃定（又可分為劃分之原則與具體之劃定行為）、管制標準之制頒、易發生噪音設施之許可證之核發、取締之執行（含路內調查、送請鑑定等），以及非權力性之宣導等行為。

 

    就權限劃分而言，噪音管制法因未有精密之規定，而只是「本法之主管機關在中央為…，在省市為…，在縣市為…」，而依向來通說，其乃被界定為「委辦事項」，中央制定法律並有權制頒各種標準、從事管制區的劃定，中央並有權制頒各種細膩之令函並對直轄市政府、縣市政府之個案執法有權進行監督（含合法性與合目的性之監督）。88年7月1 日以後，原省主管或執行事項，全部劃歸中央主管機關辦理，但仍未就中央/縣市/鄉鎮市權限劃分作出任何改革，以致於家庭冷氣或洗衣機發生之噪音，亦歸由縣市政府執行，以台北縣轄區之廣闊，瑞芳鎮之家庭噪音竟須由遠在板橋市之環保局前來取締，顯然緩不濟急。

 

    家庭噪音或一般非工商廠場所發出之生活噪音之管制，依本計畫所建議之自治事項/委辦事項劃分標準，宜改為地方自治事項，而且無視於中央是否已有立法，亦即，中央之法律規定應隨同地方制度之實施而加以修訂，但中央遲未完成此項工作。

 

    甚且，台北縣亦可考慮將執行權或甚至一部分之立法權，交由鄉鎮市。

 

(四)、廢棄物清理法

　　廢棄物清理法對廢棄物所採取之基本對策，為「清除」及「處理」，具體的處理措施包括中間處理（有物理、化學、生物、熱處理法等）、最終處置（有安定掩埋、衛生掩埋、封閉掩埋及海洋棄置四種方式）及再利用。廢清法必須區分為家用廢棄物、一般事業廢棄物、有害事業廢棄物，而作不同的考量。一般而言，家用廢棄物與地方之關係十分密切，其收集、運送、處理，而且包括終局處理與回收、減量等層次，地方政府應得有一定的自主空間，但亦不得根本性作出低於國家標準的規範或處理。

 

    依廢棄物清理法中觀之，現今絕大部分均被劃為中央立法事項，例如一般廢棄物清除、處理之運輸、貯存、工具、方法及設備規定之訂定、一般廢棄物種類、物品或其包裝、容器業者範圍之公告、一般廢棄物回生收清除處理辦法之訂定、清除費用費率之訂定、資源回收費率審議委員會設置辦法之訂定、嚴重污染環境之虞之物品或其包裝、容器之禁用或限制製造、輸入、販賣之公告、有害事業廢棄物之公告。依民國八十八年七月十四日最新修正公布之廢棄物清理法第五條，廢棄物清理之執行機關為直轄市政府環保局、縣市政府環保局與鄉鎮市公所。在一縣之內，就一般廢棄物之回收、清除，係由鄉鎮市公所負責，但「處理」則是由縣鎮府環保局負責，但其亦得授權鄉鎮公所執行。此項規定，考量地方之分權需要，而且合於台灣向來實務，並提供彈性權限配置的基礎，堪稱允當。有關廢棄物之貯存設備之設置、清運及衛生處理，受理有害事業廢棄物貯存、清除或處理之操作及檢測之紀錄及備查，對事業廢棄物清除處理檢查及指導，以及鼓勵興建處理設施等事項，因業務性質要求較高，歸屬於縣政府承辦。88年7月1 日以後，原省主管事項:施行細則之訂定，收回中央主管機關辦理。

 

    有關收費方面，本法第十一條第二項規定由中央制訂辦法，但也同時明白規定應衡酌地方成本及費用。此項設計固然已顧及地方，但仍不充足，除非其係制訂若干模型或制訂基本費率而允許地方上下浮動。

 

(五)、毒化物管理法

    毒化物管理法係就毒化物之危害評估與預防，製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、儲存、廢棄等行為之管理，以及違反之處罰。本領域的特色為：1.毒化物具有相當程度的毒害性，管理不當，會對人類之生命健康產生相當程度的障害，或對生態環境的威脅；2.毒化物管理具有高度的科技性及專業性，需要專業人士以專門方法加以處理，一般人無法勝任；3.毒化物管理具有全國一致性，其類型劃分、性質判定、安全量的界定等，不因其所在的地域不同而適用不同的認定標準。

 

    基於如上考慮，當前毒性化學物管理相關事項，多屬於中央立法並自己執行的事項以及委辦事項兩類。民國88年7月1 日後，原省主管事項，除核發許可證一項，改為縣(市)主管機關核發外，其餘全數刪除。縣市政府必須承辦如此「嚴肅」之案件，責任加重，但相關之人員與財政並未完全隨之調整；日後若發生證照審查未徹底，或取締不力，其刑事、懲戒、國賠責任的歸屬，將成為地方公務員之夢魘。由於現今地方行政機關組織準則對職缺仍有諸多限制，台北縣政府組織自治條例就本處所述執行問題，並未賦予環保局技正或專員以上之職缺。這問題並不應證照審查得交由專業技師簽證而得到緩和，蓋最後證照仍須由縣政府(環保局)核發。

 

    就毒性化學物質在縣境內之運送、貯存，縣政府應視需要而得制頒較嚴的標準，如此始合乎地方之實際狀況。當然，就此仍將發生自治事項/委辦事項以及「委辦規則」制訂權之爭議。台北縣若有制訂之需要，應據理力爭，而所謂「理」字，應取向於台北縣之實際狀況與需要，例如地狹人稠—尤其境內之縣轄市，將倍往於其他地方。

 

(六)、環境用藥管理法

　　環境用藥管理法在於防止環境用藥之危害，維護人體健康，保護環境。在管制手段上，主要係建立管制標準、要求證照審查以及取締不法行為。管制標準一般係由中央政府制訂，個案之執行則是交由縣市政府負責。本法規範的特色為大多屬中央立法，地方遵照執行，沒什麼自主空間可言。

 

    以上的現行設計，並無不當，蓋環境用藥的管制，包括化學原料進口、調配、產品生產、微生物製劑之使用、研究等，係屬高度專門性、技術性之領域，稍微不慎可能會造成污染環境、危害生態或影響人的健康，而形成難以彌補的損害。民國88年7月1 日以後，有關原省主管之核發環境用藥販賣業及病媒防治業許可執照、特殊環境用藥銷售對象之核准、劣質環境用藥之處理等事項，劃歸縣市執行。於此乃產生縣市執行能力的問題，已如上述。

 

(七)、飲用水管理法

　　飲用水管理法的內涵，主要包括水源管理、設備管理、水質管理與處罰四大部分，屬於規制行政的領域。水源管理首重水源保護區的劃定，以及此地區之商業、建築、開發等事項的管制，易涉及地方特殊需求及人民生計較有關係。設備管理則包括依自來水法規定之設備、設區自設公共給水之設備、公私場所供公眾飲用之連續供水固定設備之設置、申請、維護等事項。水質管理包括飲用水質標準之訂定，水質狀況之檢驗測定以及水質處理所使用藥劑之指定公告，這些事項較有全國一致的必要，而且性質上較具高科技性。本法之權限劃分，多屬中央立法、地方執行。前者如水質標準的訂定、水質處理用藥的規定；後者則包括水源區開發利用案件之審核、水質檢驗及飲水設備之察驗等事項。此種安排方式，相對於此類事務具規制性、全國一致必要性、專業性的性質，並無不當。民國88年7月1 日以後，原省主管之擬訂飲用水水源水質保護區及飲用水取水口之一定距離、採樣地點、檢驗結果及採取措施等事項，劃歸縣市執行。

 

(八)、環境影響評估法

　　環境影響評估法在減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。我國環境影響評估法第五條規定應實施環境影響評估之開發行為，其中有規模相當大者，客觀的危害性較高，且總體之開發性規模龐大，由中央機關負責審查者，例如核能設施、放射性廢料儲存場所之興建；屬於較小規模者，由縣市政府負責審查者，例如遊樂區、風景區之開發、文教醫療建設之開發、水利工程之開發、農林漁牧用地之開發等。本法係屬程序性的規定，若妥善實施對環境保護具有重要的正面的功效。民國88年7月1 日以後，原省主管事項，悉數刪除，原縣環境評估審查之結論，改為副知中央主管機關。

 

(九)、公害糾紛處理法

　　公害糾紛處理法之立法目的，在於迅速、公正、有效的處理公害糾紛事件，以保障人民之權益，維護社會之和諧。為達迅速目的，原則上宜由當地主管機關負責調處解決，調處無法成立，再由上級主管機關進行裁決。精省後，公害糾紛處理係採二級制，由直轄市、縣（市）調處、再調處，不能解決時，再報由中央主管機關成立裁決委員會裁決。

 

除了以上之外，以下將中央主管機關針對上開主要法律所為之法規命令等之數量，彙整如下表，以供參考：

主要實體法律

法規命令

行政規定

行政解釋

空氣污染防制法

31

72

481

水污染防治法

9

11

183

噪音管制法

9

6

58

廢棄物清理法

18

92

302

毒化物管理法

6

18

13

環境用藥管理法

5

14

11

飲用水管理法

4

9

22

環境影響評估法

5

16

53

公害糾紛處理法

8

3

10

資料來源：行政院環保署，環境保護法令彙編，87年12月。

 

三、檢討

 

(一)、現狀之反省與劃分標準之拿捏考量

就法律的規定技巧、體系而言，現今各主要環保法律，均有一條規定主管機關在縣(市)為縣(市)政府，而且在施行細則中明文規定縣市之職掌範圍。同前章有關交通法規檢討部分所述，此種規定，並不足以視為區分自治事項或委辦事項之依據。若劃歸縣市主管之事項視為法定自治事項，惟事實上縣市對劃歸事項之管理，又受到中央法規的重重規範，縣市主管機關必須據以執行；亦即，除非中央法規留下空間，否則地方自主的權限不大。反面言之，若論縣市對劃歸之職掌事項無自主空間，不能制定單行規章，亦有不妥，因為中央法律、法規並未限制縣市另為補充之規定。如廢棄物清理法第12條第11款規定：其他經主管機關公告之污染環境行為，第23條規定：違反第12條各款規定者，處四百元以上一千五百元以下罰鍰，台北縣政府依據前開規定訂定「台北縣張貼廣告物牌設置管理要點」即是，但應歸為自治規則或委辦規則並不易判別，這是專業法律在立法技術上必須予以釐清之部分。

 

環保領域的現今特色是中央法律及法規的規範密度頗高，縣市政府大體只有執行的地位，中央主管部會得制頒各種令函，而且就地方之個案執行有合法性與合目的性之監督，並表現於個案之指揮與年度或專案之考核，前者最典型的例子，為前環保署長趙少康搭乘直昇機盤旋於各縣市的上空，觀察各大煙囪的空氣污染排放情形，於發現有違反空氣污染防制法嫌疑時乃下令該管縣市政府環保前往取締，再如環保署或前省環保處針對重要污染行業別，制訂污染取締計畫，要求各縣市政府遵守，甚且，就此對縣市政府進行考核。國內向來不存爭議，主要原因固然為自事項/委辦事項劃分不明，而且許多專業法律並未刻意、明文規定地方之自主空間；其次，地方政府普遍有缺人、缺錢、缺權之困擾，第三，環保中之相當部分係屬高度專業性、技術性之領域，而且大部分標準有全國之一致性，甚至係國際標準，地方較難發揮。

 

環境保護所含蓋的範圍很廣，其中固然不乏高度技術性、複雜性、專門性之領域與案型，例如，毒性化學物質之管理，但也有與地方密切相關，而不具有高度科技判斷困難的類型，例如家用廢棄物、家庭噪音(亦即非屬於工廠所發出者)。一般而言，對於實質管制標準，諸如空氣品質標準、水質標準、空氣排放標準、放流水標準、有毒物質之認定、環境衛生用藥是否會危害人體健康，因與全體國民之生命安全或健康之福祉相關，中央應有制定管制標準的權利，視需要與案型，縣市得有補充的立法權，亦即「委辦規則」，例如空氣污染防制法第二十條第二項，但反之，就家庭噪音之管制，中央完全壟斷則並不妥當。惟無論如何，凡此涉及自治事項/委辦事項之劃分，國內仍存有爭論。這問題也表現於地方政府之執行權限大小，若一事項被界定為自治事項，則地方完全自主執法，上級政府只有合法性監督之權限；反之，若被歸類為委辦事項，則上級政府得制頒各種令函，而且有進一步合目的性之監督。以下，檢討中央之現行法律。

 

(二)、應該擴大法定自治事項之範疇

黃錦堂教授主持行政院經濟建設委員會(亞太營運協調服務中心)委託研究之「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」第七章，曾就環保署職掌法律進行檢討，其中有許多地方，該報告建議改劃成為「法定自治事項」，以下僅舉空氣污染防制法權限劃分之部分內容，以供參考：

1、    劃定、公告直轄市、縣(市)各級防制區—建議：中央訂定準則，由地方劃定，中央核定後公告。理由：涉及對地方之高度規制，不宜由中央逕行制頒，各地方宜有差異性。

2、    直轄市、縣(市)空氣污染防制計畫—建議：(1)改為法定自治事項，報中央備查，中央僅有低密度之審查權；(2)縣（市）應規定鄉(鎮、市)污染防制計畫，以加強其責任與能力。理由：連結地方制度法第18條第9款、第19條第9款規定。此為地方落實環保事項自治之關鍵。

3、    空氣品質監測、定期公布空氣品質狀況—建議：改為法定自治事項。但中央可加以調控，或以誘因、勸導方式要求地方配合中央之政策。理由：(1)連結地方制度法第18條第9款、第19條第9款規定。(2)執行事項，可配合空氣污染防制計畫改為自治事項。

4、    空氣惡化時之緊急防護措施—建議：原防制辦法中規定省主管事項，移交縣(市)辦理。另對小型緊急案件，應再授權鄉(鎮、市)處理。理由：空氣惡化影響當地民眾健康至鉅，需要迅速就近處理，以免案情擴大，因此有必要再授權當地之鄉(鎮、市)公所迅速處理。

 

    以下不再詳細列舉，蓋這部分已有前述之研究計畫可供查詢，而最大的問題，在於國內就自治事項/委辦事項仍然欠缺足夠的共識。本研究小組一再強調，就與地方密切相關而且無涉高度全國一致性必要之規制性、秩序性之事項，應劃為自治事項，而且其是否已有中央之法律加以規定，甚且中央之法律應於地方制度法實施之後迅速修改，以符合地方制度法第八十七條之要求；若有爭議，台北縣應貫徹實力原則。再者，就各種管制標準，除了毒性化學物質、有害事業廢棄物之外，應容許地方有小幅之自主空間，空氣污染防制法第二十條第二項堪稱進步之立法，應擴大及於可能之各種環保法律。各種收費標準亦然。其他請參看本研究第二、第三章。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二節      以台北縣環保局施政項目之權限劃分

 

一、逐項討論

 

    以下歸納「台北縣政府各單位工作報告」(八十八年十月)及「台北縣政府八十八年下半年及八十九年度施政計畫」中之環保施政。各項施政之內容，均具有前瞻性，顯現出專業的素養，本處所注意者，為權限劃分有關者。以下先進行逐項討論，然後再作補充性之論述。

 

(一)、 教育宣導暨毒性化學物質管理

1、環保教育宣導：

(1)    舉辦資源回收垃圾減量、分類之成果展、環保資訊展、環境教育工作協調會。

(2)    邀請講演推動生活環境總體改造經驗及案件。

(3)    舉行百里淨灘活動等。

 

以上均屬自治事項無疑。

 

2、毒性化學物質管理暨災害防救工作：

(1)    查核毒性化學物質廠商。

(2)    審核毒性化學物質販賣業。

(3)    攔檢路邊毒性化學物質運送。

(4)    辦理毒性化學物質使用及貯存登記備查或低於管制限量之運作核可。

(5)    辦理毒性化學物質運作廠商災害預防之無預警測試。

(6)    辦理環境用藥販賣業及病媒防治業輔導說明會。

(7)    查核、處分、輔導依法運作環境用藥販賣業；許可環境用藥販賣業執照申請。

(8)    查核病媒防治業、許可病媒防治業執照申請。

 

    以上，尤其就毒性化學物質管理有關之部分，應屬委辦事項。至於就環保衛生用藥之規制，因本領域也有高度之規制必要(亦即與公共物福祉密切相關)，從而也應屬於委辦事項。但以上中之輔導說明會、輔導業者之措施，因無涉於全國一致性及高度秩序性，應屬於自治事項。就業者守法與否之查核，地方固然就組織、程序、取締頻率、罰則高低有一定之自主權，得制頒行政規則，得就特別危及居民權益之事項作立即、高強度之介入，但幅度不得大至完全排除中央之指揮、調度之權利。再者，就其他之給付性之措施以完成本處業務的施政目標，例如，縣政府就上述各種執照申請之流程有關或其他進一步之資訊或知識之提供，完全屬於自治事項。

 

3、環境影響評估之審查：

(1)    配合工廠設立申請環評審查，會辦各類開發許可之設置、雜、建照及變更；

(2)    研擬制定程序審查表格、廢棄土石方資源堆置場環境影響評估審查表等，以加速並落實環評審查；新社區住宅開發計畫環評審查，參照相關法規訂定社區住宅一戶至少應有一個汽車停車位及一個機車停車位，樓板面每一五○平方公尺，亦然，亦即此處涉及停車位之規範。

(3)    審查工廠設立、變更污染防治作業，並朝向縮短審查時程、提高行政效率與便民之服務績效。

 

這類案型有相當之規制需要，從而屬於委辦事項。但就委辦事項之作業流

程、作法、電腦化、講習等事項，則是屬於自治事項，中央政府得透過補助款或其他(軟性)方式加以調控。有爭論者，為前述第二類有關停車位之規範，地方應有一定之自主權，尤其台北縣地狹人稠，停車位有較高之要求必要，但，若係降低停車位之要求標準，縣議會為了「親民、便民」不排除採取此類措施，則合法性之爭議較大，蓋依日本之作法以及我國空氣污染防制法第二十條第二項，地方原則上只能嚴格化既有之中央標準。但以上仍易陷入自治事項/委辦事項劃分不明之困難，台北縣若有必要，可秉持實力原則。

 

(二)、空氣污染防制

1、依據空氣污染防制法相關規定，受理民眾陳情案件，主動稽查縣內各污染性工商場。

2、加強稽查轄內營建、道路、管線工程等施工造成空氣污染之工地。

3、針對縣內各交通要道行駛中汽機車實施動態及靜態路邊檢測取締工作。

4、列管需設置空氣污染防制專責單位或人員之固定污染源，並辦理在職訓練講習會，以期各事業之空氣污染防制設備均可妥善操作。

5、輔導、督導轄內各機車業者成立機車排氣免費檢測服務站，增加民眾檢測之便利性，並現場調修排氣狀況，以達降低移動污染源之排放。

6、辦理機車免費排氣檢測宣導活動。

7、依新修正空氣污染防制法及其相關法規，進行公私場所空氣固定污染源操作許可審查。

8、以空氣染防制法法令說明、防制對策、空氣污染防制收費立意為內容，辦理營建工地污染管制說明會。

9、累計徵收營建工程空氣污染防制費。

10、                辦理各區空氣品質監測及資料分析，研定本縣空氣品質維護及改善計畫。

    首先，凡涉及宣導、輔導者，或各種監測與資料分析之手法，或涉及其他給付性措施者，均屬自治事項，請參見前述以及本研究第二、三章。凡涉及管制標準者，台北縣政府得制訂委辦規則，就此並有空氣污染防制法第二十條第二項之授權，不生爭議。就證照之核發與不法行為之取締，亦即就本法之執行，原則上屬於委辦事項，但台北縣就取締之重點項目、罰鍰之高低，仍有一定之自主權，從而台北縣政府環保局上述之列管、加強查核之項目與舉動，均屬合法。台北縣政府就委辦事項，得舉出其與地方之密切關切，而主張得有一定之自主權，只要不根本推翻中央之相關法律、政策。

 

    其次，值得注意者，為空氣污染防制法之公民訴訟條款，依該法第七十四條，公司場所違反空污法或該法所授權制頒之法規命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體(！)得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，主管機關於六十日內仍未依法執行時，人民得以該主管機關為被告，對於其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行(第一項)。行政法院並得判令被告機關支付適當之律師費用、監測鑑定費用、或其他訴訟費用予原告。台北縣政府之執法，從而受到嚴格之監督，不可不慎。台北縣政府只就執法之部分負責，而不及法規命令之制頒，蓋這是屬於中央政府之權限。縣政府應酌列經費或提高人員之職等或甚至成立必要之二級單位(端視需要)，以來完成此處之挑戰。

 

(三)、噪音污染管制

1、配合中央所訂噪音管制計畫，執行噪音污染管制工作。

2、加強管制各類音源，並研商防制措施，以期維護生活環境之安寧。

3、依噪音管制法及其施行細則，辦理噪音管制工作。

4、受理各種交通噪音、環境噪音陳情案件，作二十四小時連續監測，並將測量結果分析，其報告行文相關權責單位進行改善措施，以維環境之安寧。

 

    就中央之噪音管制計畫，其密度不得太高，以免防礙台北縣之自主規劃權，而且就中央之前開計畫之制訂，台北縣應有事前之參與權。我國現行法律就此並未明文規定，也未規定違反之法律效果，甚且，地方政府之行政爭訟與聲請釋憲之保障，亦不完全明白，有待下階段之修法。就上開措施2、3，台北縣應有權制訂防制與管制計畫。就噪音取締之執行，因與地方居民之生活密切相關，台北縣應有較大之自主權，上開4之措施，甚至其他之進一步更嚴厲之措施，從而完全合法(亦即屬地方之權限)。當然，就此究竟屬於自治事項/委辦事項仍有爭議。本研究小組建議[186]，台北縣應就與鄉鎮市密切相關之部分，視鄉鎮市之意願、能力、政治生態，授權鄉鎮市自主執行；就此地方制度法雖無規定，但也無明文之反對，出於「就近辦理」之效能、效率考量，另外也出於噪音之管制與鄉鎮市民之生活密切相關，從而已經接近鄉鎮市之自治事項(不論其是否已有中央法律規定，蓋我國承認「法定自治事項」)，而且比較法上德國允許之，吾人應作肯定之解釋。

 

(四)、水污染防治、水利、飲用水管理與土壤污染防治

1、水污染防治業務：稽查違規之事業，並對未符合規定之社區下水道業者進行處罰。

2、飲用水水源水質保護：

(1)    自來水水質定點抽驗，飲用水設備維護管理稽查，包裝或盛裝飲用水水源水質稽稽查，自來水水源水質抽驗。

(2)    公告飲用水水源水質保護區：瑪鋉溪、雙溪、貢寮。

(3)    研究劃定新店溪、青潭飲用水水源水質保護區草案，預今年底前完成公告。

3、土壤污染防治：針對列管中農地進行土壤重金屬含量追蹤監測。

4、河川綠美化：

(1)    新店溪光復橋至華中橋河川高灘地綠美化工程。

(2)    大漢溪三鶯橋至北二高間北岸綠美化工程。

(3)    大漢溪三鶯橋至北二高間南岸綠美化工程。

(4)    已完工之綠化工程地點維護養護工作。

5、地下水質監測

(1)    增設五口區域性地下水質監測井。

(2)    石碇口蹄疫病死豬掩埋場每月定期監測。

(3)    針對已設地下水質監測點及非法廢棄物棄置場周邊民井做背景水質資料分析。

(4)    辦理新增區域性地下水監測站網計二十四站設置計畫。

6、河川水質監測：定期辦理採樣監測持續辦理長期性監測工作。

 

有關水污染防治、水利、飲用水、土壤污染之管制，原則上應屬於委辦

事項，地方政府應依中央之法律、法規命令執行，但地方亦有一定之自主空間，只要不根本牴觸中央之法律與主要政策(也可稱為政策核心)。台北縣政府環保局所為之各種定期檢測、所設置之各種定點監測站網，其地點與密度，甚至儀器之類型，均屬於台北縣之自主權之範圍。由於這些領域與縣民之健康密切相關，台北縣政府雖有自主權，但不得恣意。就河川與河岸之各種景觀之規劃、施工與後續之維護，或就屬於小幅、小件性質之美化而言，因無涉高度規制性或秩序性，而且與地方密切相關，從而屬於自治事項。本小組建議，就此台北縣應適度放手予鄉鎮市。就各種水源、水質保護區之劃定，屬於台北縣之權限，至於係自治事項/委辦事項仍有爭論，此涉及中央調控指揮權限之大小，但無論如何，台北縣於法律明定的範圍內有自主決定之權利。

 

(五)、廢棄物管理及環境衛生

1、髒亂點查報清除環境整頓工作，並已經訂定「清得淨專案計畫」，以查報、清除、列管、建檔、維護、稽核等方式，結合居家、環保局、鄉鎮市公所、企業、公益團體等力量，徹底而迅速清除髒亂，以提昇民眾生活環境品質。

2、環河道路之整頓，蓋事涉縣民通暢、清爽之行車空間，而且也促進美觀。

3、廢機動車輛查報移置作業

4、違規小廣告取締工作

5、風景區、遊樂區環境維護工作

6、海岸地區清潔工作

7、登革熱病媒防治

8、事業廢棄物稽查管制

9、全面推動一般垃圾資源回收垃圾減量計畫

 

環境衛生應屬於自治事項，除非涉及有害事業廢棄物之處理。台北縣政府得制訂專門之計畫，以收統籌協調之功能，上述之「清得淨專案計畫」與一般垃圾資源回收垃圾減量計畫，誠有意義。甚且，台北縣應考慮將局部業務委託鄉鎮市公所執行，蓋這些領域業務不具高度標準要求，而且與鄉鎮市民生活息息相關。上揭計畫曾指出結合鄉鎮市公所之力量，固然妥當，但可考慮進一步將權限下放。其次，就本處之所有領域，台北縣得制頒自治條例，而因為此類與縣民之生活從而權益密切相關，原則上應不得以自治規則為之(地方制度法第二十八條第二款)。就一般事業廢棄物之稽查管制，則可視需要而由縣政府完全執行。就自治事項之立法與執行，固然為地方之權限，但也是責任，地方政府應視人力、財力及各該業務領務之需求，展開積極之施政，否則構成懈怠，並且不排除法律責任(地方制度第二十三條)。

 

    另外值得注意者，為廢棄物清理法於民國八十八年七月十四日修正公布，其中已經引進了公民訴訟條款。請參見前述有關空氣污染防制之說明。台北縣政府，若有必要，可考慮於環保局之下設立一空污與廢棄務處理之共同的研究、鑑定、規劃或其他協助執法之二級單位，以因應挑戰。

 

(六)、環境檢驗與測定

1、執行儀器更新計畫：淘汰舊式檢驗儀器設備，於八十八年度預算編列時爭取縣政府之經費配置，以執行儀器更新，並依政府採購法進行採購。

2、關於實驗室認證的推動：預計提出CNLA認證申請，以朝向實驗室資訊管理系統發展(LIMS)，期能符合認證及未來之走向。

3、例行性檢測工作之執行：範圍包括空氣污染品質、事業廢水、河川水、飲用水水質。

 

前二項目，事涉儀器之更新或水準之提升，屬於自治事項，雖然此類業務

之終局目的，在於改善委辦事項之執行能力。凡屬此類，只要台北縣政府有足夠之人力、財力，均可自主決定，中央政府可透過補助款等手段加以調控。至於第三項目，屬於委辦事項，但台北縣有一定之自主空間，已如前述。

 

(七)、污水下水道工程建設暨營運管理

1、污水下水道建設：台北縣蘆洲市灰瑤重劃區污水下水道用戶接管工程、台北縣八里鄉污水下水道工程、台北縣三重市污水下水道工程、板新污水下水道系統、瑞芳污水下水道系統。

2、本縣專用水下水道審查：

(1)    依下水道法針對新開發社區、工業區之專用下水道進行審查與管制。

(2)    核准建築物專用下水道水量之使用。

3、污水下水道教育及宣導：

(1)    台北縣污水下水道業務暨宣道研討

(2)    一九九九第四屆環保資訊展參展

(3)    污水下水道業務觀摩

(4)    加強用戶接管宣導

 

    有關教育宣導及資訊展或業務觀摩之部分，屬於自治事項，已如前述。就下水道之興建與後續之管理，屬於台北縣政府之法定義務，亦即台北縣必須辦理，但就辦理之方法，有自主之空間[187]。進一步言之，而這是汐止「林肯大郡」案發生以來地方公務員所普遍關心者，地方政府因限於財力，常無法如期完成各種工程或貫徹執法(尤其重大開發案之證照之發給)，就此部分之責任追訴，尤其當颱風或水災來臨致造成災害時，吾人宜審慎拿捏，以避免入人於罪，就此我國之公務員懲戒法、刑法之業務過失罪或甚至瀆職罪，以及國家賠償法暨釋字四六九號所遺留下來之解釋空間等，均值得討論，但此非屬於本研究計畫之範圍[188]。就縣域內之下水道工程之興建之審查，台北縣政府須依專業法律(下水道法)進行審查，就此，應屬委辦事項。

 

(八)、垃圾場闢建既營運管理

1、區域性垃圾處理場(廠)：

(1)    已完工啟用之垃圾處理場(廠)操作管理：包括新店垃圾資源回收廠、樹林垃圾資源回收廠、三峽山員潭子區域性垃圾衛生掩埋廠、八里下罟子區域性垃圾衛生掩埋場二期工程、樹林灰渣掩埋場。

(2)    興建中之垃圾處理場(廠)：包括八里垃圾資源處理廠、八里下罟子區域性垃圾衛生掩埋場三期工程、飛灰固化廠。

2、鄉鎮市垃圾處理。

3、垃圾處理廠安全總體檢措施。

4、區域性垃圾處理場廠之所在地公所之回饋金之運用暨管理。

 

    首先，就各種垃圾處理場之興建與營運，原則上屬於法定自治事項，地方政府在法定範圍內決定之，但就處理場興建有關之安全標準、土地使用分區管制暨建築法或甚至山坡地開發建築管理辦法等之限制，應屬於中央立法之範圍；於此，不排除產生地方得否制訂較嚴標準之爭議。但實務上，因為用地取得困難，整個修法或法解釋之方向，係朝向放寬標準進行，有名的爭議為山坡地開發管理辦法第三條免於最小開發面積十公頃限制之放寬之爭議，目前係由地方反應、中央環保署乃據以研議放寬，而非由地方自行決定放寬，這與相關法律之定性與向來之權限劃分暨實務運作有關。其次，就垃圾處理場之安全總體檢，旨在當作憑藉以決定行政機關之進一步執法措施，在此意義內固然為委辦事項，但也可視為自治事項，因法律並無明文規定此項要求。回饋金之建立與分派，也是屬於法定自治事項。

 

(九)、大漢溪沿岸舊垃圾(腐植土)遷置造林工作

 

這屬於給付性之施政，屬於自治事項。

 

(十)、加強民眾陳情案件之處理`：

1、北縣環保局報案中心受理並處理民眾公害陳情案件。

2、開放公害陳情專線、傳真及網路報案，鼓勵民眾踴躍陳情公害報件。

3、增加「人民申請案件處理時效申訴」案件處理，於八十八年八月一日起成立稽查小組。

4、依台北縣環保局訂定之「台北縣環境保護局公所督導公害作業」及「台北縣環境保護局村里長實地查證實施模式」實施查證，針對陳情案件實施查證。

5、建立結合社會人力資源，辦理環保義工協助受理公害陳情制度，以精簡本局人力，提高受理效率。

6、八十八年八月完成公害陳情處理流程精簡，由原流程二點八天縮短至零點四天，提供民眾公害防治更好服務。[189]

 

    這部分屬於協助執法之性質，亦即旨在建立制度以改善執法當中「知」之面向與速度。這種「第二線」而非直接之取締違法行為之施政，應屬於自願辦理之自治事項或法定自治事項，端視有無法律規定。對於具體之作法，台北縣有自主之空間，應考量財力、人力之限制，並善用往下分權及擴大社會各層面參與之機制。台北縣就此得制定自治條例或自治規則[190]。

 

二、補充論述

 

     依地方制度法第十九條第九款第二目，縣市環境保護事項，屬縣市自治事項；但中央環保法律迄未配合修正，乃發生專業法律與屬於體制性之地方制度法矛盾或不接續之情形。本研究計畫已經逐項列出台北縣之權限，而且已於第二章、第三章作了基本之論述，以下再針對常見的環保問題，以本研究小組所知道之外國經驗，略作補充。

 

   就組織性之權限，台北縣只要合於地方行政組織準則之要求，便有自主權，至於該項準則之實質妥當性，則係另外一回事。台北縣政府應妥善成立非屬於該準則所管制設限之單位，尤其各種諮詢性之委員會，又可包括三大類型：一是屬於政策性或甚至立法性之委員會；二是屬於個案但涉及重大關懷之執行，例如林肯大郡類型開發案之審查；三是介於二者中間而就技術性之下位性法規、技術性之爭議問題之處理。此類權限亦得經由內部分工而直接劃交縣政府環保局(長)。台北縣政府亦得於環保局下成立二級單位，或增加執行單位或人員。就執法的組織、程序、罰則高低等，縣政府環保局亦得透過各種規劃或制定各種方案，以收徹底、預見及統籌協調之功能。亦即，台北縣應善用規劃權。

 

    與規劃權同屬「配備性」之權利者[191]，為縣民意見徵詢，甚至縣民投票制度之採行，這應屬於縣之自治事項，無須中央法律之授權，但就專屬於中央執行之事項，例如重大工業區之開發或重大交通建設之核定，地方政府無權進行公民投票，最多只能為公民意見之詢問，以供縣政府施政(在此指各種對策)之參考。縣民論壇之籌設，也是屬於此類之施政。

 

    至於實質的施政內容，本研究小組建議台北縣政府應參考「二十一世紀議程」。此份文件係簽署於一九九二年里約高峰會，內容依本研究之關懷可分為實質之各種環保議題/業務以及組織兩大部分，均有可供參考之處，後者尤其強調地方分權、原住民之地位、婦女老弱暨兒童之參與、勞工暨其他社會團體之協力等。如何經由這些團體之參與，以改良環保之各種執法，例如引進以地方居民為主或甚至輔以環保團體之協力之監督業者遵守環保法律之機制，以免去官方執法之諸多限制(例如人力、物力、時間、地點)，誠值得考量。於此乃涉及向傳統之管制手法告別之層次，地方政府必須有高度人力或訓練講習之基礎，始足以當之。

 

    另外的一項施政重點，在於善於網路，並以之有效聯結各相關社會團體，並促成官民之對話。廣義言之，環境資訊之提供，而這是屬於自治事項，係屬於環保施政之最重要手段之一[192]。於此乃銜接到行政程序法中之資訊公開規定，見該法第四十四條以下。本處所涉及者乃法規、行政計畫、預算、決算書以外者，從而仍有待進一步之立法(第四十四條第二項)。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三節      一個比較基礎：台北市之環保施政重點

 

一、概說

 

台北縣之環保施政權限，經由以上的整理，已有一定之輪廓。以下的介紹，

嚴格言之，不屬於權限之有無，而在於展示，台北縣得有的施政方向。有關台北市環保施政，擬分為二部分，一為條列式以供對照，然後蓋括論述對台北縣之可能意義。

 

二、台北市之環保施政

 

(一)、沿革

    台北市於民國五十七年七月一日改制為院轄市，乃以先前「台北市水肥處理委會」及原屬衛生局之「清潔大隊」為基礎，於同年十月廿三日成立環境清潔處，辦理空氣、水污染防治及垃圾、水肥清運處理。而後鑒於環境污染日益嚴重，必須積極保護環境，推行公害防治，改善國民生活環境，當作政務上之重要措施，行政院乃於民國六十八年四月十九日第一六二七次會議通過「加強台灣地區環境保護方案」，本案中規定省及院轄市需設置環境保護局，台北市乃奉行政院民國七十一年五月十日台七十一衛字第七五六七號函核定，於民國七十一年七月一日將環境清潔處改制，成立環境保護局，並增加噪音、振動與病媒、毒性物質管制等項業務。其後於七十二年續增設垃圾衛生掩埋場之管理。為加強違反環境保護法規案件稽查、取締、告發執行及裁決事項，於七十三年二月一日增設衛生稽查大隊為附屬機關。七十五年五月增加垃圾處理、垃圾處理工程等業務。七十六年五月一日成立內湖垃圾焚化廠，其成立目的，乃利用現代化之設備及最新焚化技術，以減少垃圾體積，節省掩埋空間，有效控制二次污染，並回收能源。因應「焚化為主，掩埋為輔」的政策及有效紓解日益嚴重垃圾處理問題，爰於七十八年七月一日及八十年七月一日相續增設木柵、北投垃圾焚化廠，並於八十二年十二月闢建山豬窟掩埋場，始成今日環保局建制，編制員額共六、四四五員，其人力希望在現有編制員額下統籌分配，不另增加員額，又現階段組織重整乃期待長期為民營的方向作準備，並使其效率化，合理化。

 

(二)、台北市之施政計畫

 

業務項目

執行業務及現況

依據法令及計畫

未來工作方向

備註

(一)、空氣污染防治

1.營建工程空氣污染防制費徵收及管理，採「勤查重罰」方式列管督促改善。

2.機動車輛排放空氣污染物管制作業，及機車排氣檢測服務中心設置及管理，並於各重要道路實施不定點之柴油車及汽機車排放空氣污染物稽查取締作業。。

3.電動機車及充電站之推動。

4.推動「台北市油品無鉛化工作」。

5.固定污染源設置、變更及操作許可審核及管理，對破壞臭氧層之主要污染物CFC（氟氯碳化物）販賣及使用的管制，並加強列管稽查。

6.重大空氣污染源督導改善。

 

  

1.「台北市營建工程空氣污染防治措施」

2.「台北市營建工程空氣污染防制費徵收暫行要點」

3.「機車保養與檢驗計畫」

4.「台北市政府認可機車排氣檢測服務中心管理要點」

5.「機動車輛排放空氣污染物管制計畫」

6.「柴油車動力計排煙站檢測計畫」

7.「台北市政府認可機車排氣檢測服務中心評鑑計畫」

8.「台北市空氣污染物排放量規劃與管制綜合計畫」

9.「台北市有有害空氣含揮發性有機污染物資料庫之建立管制計畫」

 

1.空氣品質惡化緊急防制體系之完成，並達成民國九十年空氣污染指標大於100之日數累積百分比不大於3%。

2.加強固定污染源管制及空污費稽催，研提八十九年度「台北市餐飲業輔導管制計劃」，建立VOC逸散源資料庫，並成立台北市環保共同基金。

3.加強營建工程污染管制。

4.提昇機車排氣定期檢驗率。

5.加強推動電動機車之使用。

6.加強柴油車排煙污染管制。

 

(二)、

噪音管制及輻射污染建築物偵 檢

1.處理噪音陳情案件。

2.場所、工程及設施之音量管制，公開展覽「檢討修正各類噪音管制圖區」一個月，徵詢市民意見，並檢測使用中機動車輛原地噪音。

3.檢討公告松山機場周圍地區航空噪音管制區，據以補助設置防音設施。

4.加強噪音防制宣導工作，利用垃圾車張貼海報宣導，並舉辦神壇負責人座談會，籲請共同維護環境安寧。

4.交通噪音陳情案件之監測。

5.建立大客車及機車之機動車輛噪音管制模式。

6.辦理輻射污染建築物檢測工作。

  

   

  

1.依法公告「台北市轄境全區為各類噪音管制區」，據以執行噪音管制法第七條規定之場所、工程及設施音量管制。

2.公告「本市松山機場周圍地區航空噪音管制區範圍」，據以協助交通部民航局，對遭受航空噪音影響住戶給予防音設施補助。

3.「台北市列管重要路段交通噪音改善計劃」

4.「台北市政府執行道路交通噪音改善列管路段處理要點補充規定」

5.「台北市機動車輛噪音管制計劃」

6.「台北市政府輻射污染建築物鑑定及處理委員會設置要點」7.「台北市輻射污染建築物事件善後處理辦法」

1.協助市民向交通部民航局申請防音設施補助事宜。

2.建立易發生噪音設施許可制之管制模式。

3.試辦「社區日間靜音劃管制計劃」

4.建立松山機場周圍地區航空噪音管制區範圍之網路查詢。

5.執行民眾陳情大客車排氣噪音。於場、站之機動車輛噪音稽查。

6.持續辦理輻射污染建築物檢測工作。

 

(三) 水質保護

1.不定期抽驗公司場所之飲用水。

2.要求事業做好廢水處理設施外，並嚴格執行排放廢水之稽查管制工作。

3.落實事業水污染防治措施之許可制度。

4.執行排放廢水稽查採樣工作。

5.加速執行下水道建設及用戶接管工作。

6.提升國宅、機關、學校及十層以上大樓化糞池處理效能，以減輕河川污染負荷。

7.土壤污染及地下水管制

1.「飲用水管理條例台北市施行細則」

2.「水污染防治法」

3.「台北市事業廢水土壤處理標準」

1.嚴格執行稽查工作。

2.積極興建污水下水道系統。

 

 

(四) 病媒管制

1.約每兩個月針對雜草叢 生、環境不良地區、公廁、市場、垃圾場及其周圍環境等場所輪迴噴灑殺蟲藥劑工作乙次。

2.於天然災害發生後，針對淹水災區實施藥劑噴灑工作。

3.執行「傳染病防疫消毒工作」。

4.「登革熱防治工作」。

5.病媒防治宣導工作。

6.環境用藥管理。

   

1.「全面戶外環境消毒工作計劃」

2.「災後環境消毒工作計劃」

3.「環境用藥管理法」

4.「台北市環境用藥販賣業及病媒防治業許可執照申請登記審查作業規定」

5.「台北市環境用藥廣告審查作業規定」

1.研擬「年度病媒管制計劃」，並邀集相關單位及各區公所召開協商會。

2.與學術單位及本市病媒防治商業同業公會合作。

3.持續辦理環境用藥施藥人員之在職練，以提昇施藥技術及個人防護知識。

 

(五) 毒性化學物質管制

1.積極與各有關單位連繫及配合以建立管理制度全面化，俾有效掌握毒性化學物質進口流向。

2.執行毒性化學物質管理法。

3.配合各種公告毒性化學物質的公布，切實查核相關業者，並宣導安全運作事項及有關法令。

4.審核毒性化學物質販賣業證照申請案及初審輸入許可證申請案。

5.加強管理環境用藥。

 

1.「毒性化學物質管理法」

2.「毒災防救計劃」

1.建立毒性化學物質資料庫並電腦化。

2.建立毒性化學物質災害防救體系。

3.辦理毒性化學物質災害防救處理中心動員測試。 

 

(六) 環境監測與檢驗

1.環境品質監測包括空氣品質自動監測、環境音量監測等。2.環境品質檢驗主要包括河川水質檢驗、事業放流水檢驗、飲用水檢驗、空氣污染物檢驗、地下水檢測、垃圾成份分析檢驗等。

3.受理民眾飲用水申請委託細菌檢驗及衛生檢驗。

 

  

1.依據行政院環保署公佈之「環境檢測方法及品保品管處理程序」

1.完成「環境品質手冊」之修訂並編印「環境檢驗方法標準作業程序」及「環境檢驗儀器設備標準作業程序」

。

2.擴充空氣品質監測系統電腦連線，提供網路資訊服務。

 

(七) 事業廢棄物管制

1.指定事業別於設立、變更、營運前均應先提送「事業廢棄物清理計劃書」，俟本局核淮始得設立、變更、營運。

2.稽查事業廢棄物之分類、貯存、清除、處理均應符合「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」之規定。

3.有害事業廢棄物之清除、處理均應向本局提報廠外遞送聯單備查。

4.經營廢棄物之清除處理業務應經本局核發清除、處理許可證。營運時與委託戶簽訂之清理合約應送本局備查，並按季提報營運報告資料。

5.受理過期食品、藥品申請進入掩埋場或焚化廠銷毀。

1.配合「環保署事業廢棄物管制中心」作業

2.「台北市政府環境保護局執行廢棄物清理法告發工作考核獎懲實施要點」

3.「台北市政府環境保護局對體積龐大笨重之廢棄物處理要點」

主動管制事業廢棄物，避免有害事業廢棄物污染環境、危害公共安全等工作。

山坡地、風景區的垃圾問題的垃圾問題存在已久，遲遲未清的原因，只在於相關單位的權責不清。環保局以廢棄物清理法第七條的規定，認定建設局為山坡地的管理人，故應負清理之責，建設局則以其為主管機關而非管理人的理由，主張事權應統一，清理之事一概交由環保局負責，此爭議仍有待解決1。

(八)

環境清潔與垃圾清運

1.以垃圾分類、資源回收、垃圾清運三項一次完成之方式清運本市垃圾。

2.高架道路、快速道路、橋樑、隧道、車行地下道之清掃與清洗。

3.占用道路之廢棄汽、機車拖吊業務。

4.溝渠清疏工作。

5.懸掛之藝術、文化、公益、政令宣導旗幟、布條之管理。

6.違規張貼、噴漆及懸掛式廣告之清除及取締告發工作。

7.河面垃圾清理。

8.環保義工之業務。

9. 台北市社會福利團體從事舊衣回收再利用回收設施管理。

10. 環境保護事業機構第一類乙、丙級廢棄物清除業者之管理。

1.「三合一資源回收計劃」

2.「台北市推行清潔日運動實施要點」

2.「環保義工大隊年度工作計畫」

3.「清除道路障礙專案」

4.「台北市懸掛旗幟布條廣告物管理要點」

5.「台北市政府環境保護局對違規廣告物電話查證處理要點」

持續推展環保義工服務

「三合一資源回收計劃」，為回歸落實廢棄物清理法，台北市施行細則第九提立法精神，規定各公私處所，應該設置一個以上密封式垃圾容器設備，停止設置垃圾子車的計劃，但本案仍在研議階段2。

(九) 垃圾處理

1.繼續辦理第垃圾質與量統計分析，建立垃圾基本資料。

2.除內湖、木柵垃圾焚化廠、山豬窟垃圾衛生掩埋場外，北投垃圾焚化廠已完成試運轉工作。

3.設有溫水游泳池、兒童遊樂場、網球場、閱覽室等回饋設施之管理。     

4.提供焚化廠、掩埋場所在地當地里免徵一般廢棄物清除處理費優惠。

 

1.「三合一資源回收計劃」

2.「台北市垃圾焚化廠回饋地方實施辦法」

3.「台北市政府環境保護局內湖焚化廠垃圾處理能源利用中心回饋地方實施要點」

3.「台北市新闢垃圾衛生掩埋場回饋地方實施辦法」

4.「台北市政府環境保護局垃圾衛生掩埋場廢棄物進場管理要點」

5.「台北市政府環境保護局垃圾衛生掩埋場進用工程廢料管理要點」

1.推動有機垃圾堆肥化處理，鼓勵民間興建高速堆肥廠及有機垃圾產源自行堆肥處理。

2.建立各式設備的標準工作程序及緊急應變的準備與制度。

3.舉辦「廢棄物清理實務研討會」。

將推動的隨袋徵收制度，目前積極研擬兩種收費及行銷的方式，一為「售袋收費制」，另一為「售證收費制」，前者的垃圾清除處理費就是專用垃圾袋的售價，後者民眾需使用經環保局認證的袋子，同時貼上付費憑證的「垃圾袋票」。里長多偏向以專用垃圾袋的方式收費3。

(十)

廢棄物清除處理費用及徵收

1.一般廢棄物清除處理費之徵收。

2.代清除一般事業廢棄物收費

3.隨袋徵收試辦計劃。

1.「一般廢棄物清除處理費徵收辦法」

2.廢棄物清理法

3.「台北市政府環境保護局垃圾代運處理作業規定」

4.「台北市政府環境保護局各場、廠受託處理一般事業廢棄物收費作業程序」

推動改為以量徵收，並將清除處理成本之計算法制化、收費專款專用。

 

(十一)資源回收

1.推動資源回收週收二日制，在各行政區由資源回收車沿線跟隨在垃圾車之後執行回收三合一工作。

2.結合民間設立定點資源回收站。

3.回收物分類之管理。

4.輔導從事資源回收工作業者，取得第二類廢棄物清除機構資格。

5.規劃多元化資源回收管道，包括產源垃圾減量、輔導自辦回收及回收再利用。

6.舊衣回收箱審查設置

1.「台北市社會福利團體從事舊衣收集再利用管理要點」

2.「台北市政府所屬各機關學校實施垃圾分執行要點」

3.「台北市垃圾分類執行要點」

4.「台北市垃圾分類收集第一階段宣導執行要點」

1.加強輔導製造、輸入、販賣業者落實逆向回收工作。

2.推廣消費者及公司行號綠色消費的觀念。

3. 宣導垃圾分類資源回收之觀念，並輔以經濟誘因。

4.明定業界使用再生材料之比例。

 

(十二) 公廁管理、禽畜污染取締與水肥業務管理

1.        公廁清潔檢查。

2.公廁整建。  

3.執行民眾陳情要求捕犬案件。

4.增設流浪犬收容所，及輔導民間成立合格收容所。

5.配合台北市水肥業務民營化計劃之實施，均委由民間合格清理者代為清理，轉為對水肥業者之稽查管制。

 

 

     

1.「台北市政府環境保護局公共廁所臨時僱用管理要點」

2.「台北市政府公共廁所興建管理要點」

3.「台北市流動廁所使用管理要點」

4.「台北市獎勵民間投資或捐贈興建公共廁所實施要點」

5.「動物保護法」

6.「台北市管制飼養家畜家禽辦法」

7.「台北市政府環境保護局水肥處理隊受託代運化糞池污物收費作業程序」

1.加強公廁品質之改善。

2. 強制畜主依規定辦理寵物登記、植入晶片。

 

 

 

 

(十三)

督導考核與勞工安全

1.衛生稽查大隊針對列管之各項污染源擬定稽查計劃，加強稽查勸導、告發。

2.基層清潔人員工作安全維護。

3.環境衛生稽查。

1.「台北市政府環境保護局稽查人員工作要點」

2.「台北市政府環境保護局勞工安全衛生工作守則」

3.「台北市政府環境保護局衛生稽查大隊組織規程」

4.「台北市政府環境保護局各居清潔隊環境衛生巡查人員管理要點」

5.「台北市政府環境保護局衛生稽查大隊違反環境保護法規告發案件處理程序作業要點」

6.「台北市政府環境保護局違反環保法規案件告發單管理作業規定」

7.「台北市政府環境保護局衛生稽查大隊定期輪調實施要點」

1.健全安全衛生組織。

2.加強勞工安全衛生教育訓練。

3.加強作業安全檢查。

 

(十四)

修車廠

1.一般引擎底盤之各級保養修護。

2.具有各種裝備精密之車輛配件，如壓縮系統，各種高壓幫浦、電子開關之整修。

1.「台北市政府環境保護局車輛補胎作業規定」

2.「台北市政府環境保護局修車技術員工特別獎金評審小組實施要點」

3.「台北市政府環境保護局洗車場管理要點」

1.部分業務轉移民間維修計劃。

2.實施庫存料件管理改善計劃。

3.修車廠遷廠計劃。

4.提昇修護品質。

 

資料來源：作者整理自台北市八十七年環保年報、台北市現行法規要點彙編及

          相關剪報資料

 

三、與台北縣環保局施政之初略對照

 

    以上台北縣、台北市之環保施政項目之羅列，並不窮盡。本研究以下所析述，並不在於批評，而在於以台北市的施政項目為依據，略述台北縣得有的權限與施政。

 

    首先，二者之施政主要領域大體相同，但細目與重點則仍有差異，這無寧係自明之理。環境保護與居民之生活品質息息相關，居民之權利意識日漸高漲，地方政府之施政必須加以回應。台北市、台北縣之地理條件不同，當然展現在環保施政之關懷議題上。台北市政府環保局相當強調空氣污染的管制，而且及於營建工程、機動車輛、更表現於電動機車及油品無鉛化之推廣，甚且展示於重大空氣污染源之改善，並就以上之項目訂有各有專門計畫，顯示台北市對空氣污染之積極施政企圖心。台北縣之噪音管制施政亦然。就毒性化學物質管理，台北市政府環保局的職掌與台北縣相同，但施政項目則進一步及於建立毒性化學物質資料庫並電腦化、建立毒性化學物質災害防救體系及辦理毒性化學物質災害防救處理中心動員測試，台北縣政府似乎並沒有類似之企圖。

 

    這一切固然與台北市地狹人稠，空氣污染之防制成為重要施政關懷相涉，但背後更與台北市政府之人力、組織、財力上之優勢息息相關。再者，議員/會之問政與要求，也是一項決定性的因素。舉例言之，九二一大地震台北市「東星大樓」之倒塌而引發諸多問題，台北市政府在議員之要求下，乃擬制定「台北市災害防救自治條例」，目前市政府法規委員會已經完成草案初稿並徵求學界之意見當中。台北縣雖然有新莊「博士的家」近似案例，但縣議會並無類似的要求。

 

    總體而言，台北縣市之如上地理、人口、資源之差距，使得台北市之施政措施，非台北縣所能完全模仿。台北市擬推出垃圾「隨袋徵收」，並已經在若干地區完成試驗，但台北縣政府(環保局)並不跟進，蓋此項措施意謂人力、財力的耗費，並非台北縣之立即施政重點。

 

    台北縣(政府)之施政，所應考量者，為台北縣本土之環保條件、行政區域之分佈(二十九個鄉鎮市，其中之縣轄市地狹人稠，縣域相當遼闊)、行政資源之配置。台北市的施政項目與手段，台北縣應經由「本土化」的思考而決定是否及如何繼受，甚且，如何推陳出新。事實上，台北市之施政呈現分權不足之現象，台北縣則因鄉鎮市享有地方自治公法人之地位而略有不同，而台北縣因縣域廣闊致難以快速有效就近執法，未來台北縣(政府)應就品質或標準之要求較低而且與鄉鎮市民息息相關之部分，例如生活噪音、非工商廠場所排放之黑煙、地方之景觀、地方之登山步道、地方之古樹暨文物保存等(以上也可謂為廣義之環保)，交由鄉鎮市執行。

 

    台北縣之另一施政重點，容在於促進各種社會團體之積極運作，並提供各種之便利性(例如資訊)，相較於台北市，這或許是台北市較為脆弱之部分。舉例言之，台北縣應鼓勵成立本土的環保團體，以進行空氣污染法與廢棄物清理法之公民訴訟工作。

 

    總之，以上所述，因欠缺各種實證資料，旨在提供腦力激盪，而非進行政策褒貶。台北縣(政府)應在自己人力、財力範圍內，針對台北縣的特性，自為決定。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第五章  台北縣交通立法權之檢討

第一節   台北縣現行交通法規概觀

 

依中華民國現行法規彙編分類，交通法規依據業務性質，可分為：(1)鐵路、(2)公路、(3)郵政、(4)電信、(5)航政、(6)港務、(7)航空、(8)氣象、(9)觀光等九大類，其中涉及地方事務者，主要為公路、觀光二項。而在地方政府--縣市政府，因組織架構的限制，並無交通、觀光專責單位，有關公路交通、觀光業務，通常併於建設、民政或警政單位。

 

台北縣有關公路交通之法規，計有：(1)台北縣公有停車場收費自治條例；(2)台北縣處理妨害交通車輛自治條例；(3)台北縣政府租用民間拖吊車(場)自治條例。就廣義屬於觀光類者，則有台北縣廣告物管理自治條例。

 

縣迄今之立法不多，原因或在於如下幾點：(1)在精省以前之中央法規及台灣省政府法規，保留給縣市立法的空間甚少，縣市空有自治之名，卻實為上級政府之執行機關。如有關道路交通之管理、處罰，中央法規已為精密之規定；(2)縣市政府缺乏專責之交通或觀光單位，在人力、財力不足之情況下，而且也因欠缺經驗，乃鮮少行使立法權。原先「台灣省旅館業管理規則」第三條規定主管機關為省府交通處、縣市政府，而且原先「省縣自治法」第十三條即已經規定觀光、工商管理為縣自治事項，而且此類事項尚難謂有高度規制性或全國一致性，但就縣轄旅館業的管理，縣市政府並未制訂單行法規，如管理要點、執行要點之類。其他如所轄公路之管理、公車管理、海水浴場管理等，上級法規也未限制縣市政府不得訂定縣的單行規章加以管理。(3)以計畫等方式代替立法，如原台灣省政府訂頒之「台灣省鄉道公路工程管理辦法」第四條規定，鄉道之修建，由縣政府依有關規定擬定計畫，而非訂定執行要點或規章。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二節  中央之主要法律概觀

 

一、現況

 

中央法規直接涉及公路交通業務之法律為：(1)公路法、(2)道路交通管理處罰條例、(3)停車場法、(4)大眾捷運法(有興建捷運之縣市)。「公路法」規範公路之分級、規劃、修建、養護、營運、運輸等事項；「道路交通管理處罰條例」規範道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全，包括號誌、標誌之設立、及違反義務之處罰等事項；「停車場法」規範停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助；「大眾捷運法」涉及規範大眾捷運之規劃、建設、營運、監督及安全。有關觀光部分，主要為「發展觀光條例」，規範觀光事業之規劃建設、經營管理、獎勵及處罰。另外，與交通建設有關之法律，如「獎勵民間參與交通建設條例」及其下位法規，執行機關主要中央機關，本文不予納入。

直接涉及公路交通、觀光業務之法令名稱、規範標的、涉及之縣市職掌等事項，列表簡要說明如下：

法  令  名  稱

規   範   標   的

涉及縣市職掌

備      註

公路法

規範公路之規劃、修建、養護、營運、運輸

管理及修繕縣道、鄉道

 

公路修建養護管理規則

規範各級道路之規劃、修建、養護

縣道、鄉道之規劃、修建及養護

公路法第79條

汽車運輸業管理規則

規範汽車運輸業之分類、由請立案程序、營運、監督。

縣市汽車運輸業之管理

公路法第79條

汽車運輸業審核細則

 

據以執行

公路法第39條

汽車運輸業貨運準則

 

不涉及

 

公路經營業管理規則

 

核准經營(公路主管機關)

公路法第79條

汽車燃料使用費徵收及分配辦法

汽車燃料費之徵收規定

不涉及

公路法第27條第2項

汽車投保責任險辦法

每一汽車投保責任險之規定

不涉及

公路法第65條

公路用地使用規則

規範使用公路之申請、維護、限制及責任等。

據以執行，主管所轄公路之使用

公路法第79條

專用公路管理規則

規範各公私事業機構興建專用公路之申請、審核、興建、管理及使用限制。

審核申請及監督興建、使用等。

公路法第79條。

公路證照及監理規費收費辦法

規範應徵收之證照費及規費

 

依公路法第80條規定徵收證照費

道路交通管理處罰條例

加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全

據以執行。

 

道路交通安全規則

照規範各型車輛牌照、車輛駕駛執照、裝載、行人、路障等規定

據以執行。

道路交通管理處罰條例第92條

道路交通標誌標線號號誌設置規則

規範標誌、標線、號誌之設置

據以執行。

道路交通管理處罰條例第92條

道路交通事故處理辦理

規範汽車或動力機械在道路上行使，致有人傷亡或車輛財物損壞事故之處理

據以執行。

道路交通安全規則第145條

促進道路交通安全獎勵辦法

獎勵對促進交通安全成效卓著之機構或人員

據以執行。

道路交通管理處罰條例第91條

道路交通安全講習辦法

主要對違反路交通管理處罰條例之汽車駕駛人、慢車駕駛人、行人施以講習之規定

辦理講習，組成道路交通安全委員會負責規劃推動。

道路交通管理處罰條例第92條

汽車委託檢驗實施辦法

汽車修理廠申請辦理汽車檢驗之審核

不涉及

公路法第63條及道路交通安全規則第47條

高速公路交通管制規則

規範國道的使用及限制

不涉及

道路交通管理處罰條例第92條

汽車檢驗員汽車駕駛考驗員檢定及管理辦法

規範汽車檢驗員、駕駛考驗員之申請資格、檢定科目、行為規範

省市主管機關受交通部委託辦理，不涉及縣市

道路交通安全規則第48條及第68條

公私立汽車駕駛訓練機構逕行發給小型車駕駛執照實施辦法

規範公私立汽車駕駛訓練機構申請逕行發照之資格條件及行為規範

省市主管機關初審，由交通部複核。

道路交通規則第69條

汽車責任保險作業基金收支保管運用辦法

實施強制汽車所有人投保責任險，訂定本辦法規範基金之收支、保管及運用。

不涉及

本於職責並依預算法第19條規定。

車輛動員辦法

軍需車輛之動員、編管、組訓、軍需徵用、公需徵用、補償、補給及修護

負責提供有關資料及適切的支授。

國家總動員法第5條、第7條及第九條訂定。

民用航空機場客運汽車管理辦法

規範進入民用航空機關客車。

不涉及

 

機器腳踏車駕駛人及附載座人戴安全帽實施及宣導辦法

規範機車駕駛應戴安全帽

訂定執行計畫、宣導及處罰

道路交通管理處罰條例第31條第3項

汽車運輸業行車事故損害賠償金額醫藥補助費發給辦法

規範汽車運輸業之車輛，因行車事故致人、客傷害、死亡或財務損毀、喪失之損害賠償金額及醫療補助費用標準

不涉及。

公路法第64條第2項

計程車客運服務業申請核准經營辦法

規範計程車客運服務業之申請核准

主管機關審核

公路法第56條

公路兩側公私有建築物廣告物禁建限建辦法

規範公路兩側之廣告物

會同堪定公告禁建限建範圍，配合執行：限期折除或改善

公路法第59條

寄行車輛駕駛人申請個人經營計程車客運業理準則

規範個人申請計程車客運業應具備之資格及寄行車行

不涉及

 

大眾捷運法

規範大眾捷運之規劃、建設、營運、監督及安全

配合中央政策執行

 

計程車專用無線電台設置使用管理辦法

規範計程車專用無線電台之申請、核准及證照、設備及通訊、監督及罰責

不涉及。

電信法第46條第1項、第47條第1項。

民間投資建設大眾捷系統辦法

規範民間投資建設之申請、審核、簽約、籌辦與施工

配合執行。

 

大眾捷運系統經營維護與安全監督實施辦法

規範眾捷運系統經營維護與安全監督

不涉及

大眾捷運法第34條

大眾捷運系統行車及其他事故卹金及醫療補助費發給辦法

規範大眾捷運系統行車及其他事故卹金及醫療補助費發給

不涉及

大眾捷運法第46條第3項

大眾捷運系統土地聯合開發辦法

規範聯合開發規劃、土地取得與開發方式、開發項目管制、申請及審核、監督、管理及處分

辦理聯合開發事宜

大眾捷運法第7條第4項

大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法

 

據以執行

大眾捷運法第19條第3項

民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法

規範民營汽車駕駛人訓練機構之設立及管理

不涉及

公路法第62條第2項

汽車貨運營運實施細則

規範汽車貨運運價之計算

不涉及

汽車運輸業管理規則

大眾捷運系統兩側公私有建築物與廣告物及限制建築辦法

大眾捷運系統路網硌之場、站、路線及設施之禁建規範

地方主管機關據以審核、管理及取締

大眾捷運法第45條第2項

停車場法

規範停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助

地方主管機關興建停車場時應據以執行。

 

大眾捷運系統旅客運送責任保險提存保證金辦法

 

不涉及

大眾捷運法第47條第2項

大眾捷運系統旅客運送責任保險條款標準

 

不涉及

 

交通部國有公路建設管理基金收支保管及運用辦法

 

不涉及

 

車輛編用辦法

規範因應非常災害時期，調(租)用車輛及人員救災

原為省交通處，

 

土地開發配合交通用地取得處理辦法

 

不涉及

獎勵民間參與交通建設條例第十三條第四項

佔用道路廢棄車輛認定標準查報處理及收取費用辦法

廢棄車輛之查報處理

執行(縣市主管機關得訂執行要點)

道路交通管理處罰條例第82條之1第3項

違反強制汽車責任保險事件裁決機構設置辦法

 

 

 

大眾運輸補貼辦法

對服務性路(航)線或偏遠、離島地區民眾基本運輸服務提供補貼

縣市主管機關據以執行

 

公營大眾捷運股份有公司設置管理條例

為確保大眾捷運系統之公營營運機構在明確營責任，財務自主，盈虧平衡下，以企業化經營管理，提昇服務品質，符合民眾需要

有興建捷運者，據以辦理。

 

發展觀光條例

觀光事業之規劃建設、經營管理、獎勵及處罰

縣市主管機關

 

旅行業管理規則

 

均由觀光局主管

發展觀光條例第47條

導遊人員管理規則

 

均由觀光局主管

發展觀光條例第47條

觀光地區遊樂設施安全檢查辦法

風景特定區內之遊槳設施安全檢查

縣市核准遊樂設施之檢查

發展觀光條例第30條

國際民用航空機場服務費徵收標準

規定搭乘民用航空器出境旅客之機場服務費徵收標準

不涉及

 

觀光旅管業管理規則

規範觀光旅館分級、興建、發證及變更、經營與管理、從業人員之管理、獎勵及處罰

管理縣(市)觀光旅館業

發展觀光條例第47條

風景特定區管理規則

風景特定區之分類分級、規劃建設、經營管理、經費、獎勵處分

管理縣(市)級風景特定區

發展觀光條例第47條

觀光文學藝術作品獎勵辦法

以提高觀光地區或風景特定區之聲譽、並能發揮文學藝術創作水準，吸引觀光旅客，促進觀光事業之發展有重大貢獻者。

配合推薦人選

發展觀光條例第37條第1項

民間團體或營利事業辦理國際觀光宣傳及推廣事務輔導辦法

補助、輔導民間團體或營利事業辦理國際觀光宣傳及推廣事務

交通部觀光局

發展觀光條例第5條第2項

觀光地區建築物廣告物攤位規劃限制實施辦法

規範觀光地區內建築物之造形、構造、色彩及廣告物、攤位之設置

縣(市)主管機關辦理實施規劃限制及範圍

發展觀光條例第11條

台灣地區近岸海域遊憩活動管理辦法

劃定近岸遊憩活動區域及管理

風景特定區、國家公園其他依法劃定並設有特定管理機關區域以外地區之管理

 

二、檢討

(一) 、精省之後，就中央法律、法規修正情況觀之，公路法、停車場法、發展觀光條例等三法涉及原省屬業務，不是刪除，就是改歸中央，並未增加縣市政府之職權。但縣市政府少了省級政府之管制，在管理上將獲得更大自主權。地方制度法第十九條第十款明文規定交通與觀光為縣之自治事項，這部分固然仍有待同法第二十二條「施行綱要」之具體化，但本研究計畫前章所述應可作為一項標準。

 

(二) 、「公路法」第3條、大眾捷運法第4條第1項、停車場法第3條、發展觀光條第3條均規定，主管機關在中央為交通部，在縣(市)為縣(市)政府。.此種規定，並不足以視為區分自治事項或委辦事項之依據。因中央已有法律規定，縣市政府必須據實執行，否則即構成違法，亦即縣市政府並無不執行之裁量權。但若論縣市對劃歸之職掌事項無自主權，不能制定單行規章，亦不合理，因為中央法律、法規並未禁止或限制縣市另為補充規定；如精省前之台灣省政府，即本於職權訂定.台灣省鄉道公路工程管理辦法、台灣省旅館業管理規則、台灣省海水浴場管理規則之類，同理，縣市政府為執行上級政府規範事項，亦有權訂定補充規範。

 

(三) 、公路法、停車場法、發展觀光條例規範密度並不如衛生、環保法令高，目前許多下位法規均由中央主管機關訂定，但台北縣應得制訂合於地方需要之較高管制標準，或加入其他管制項目。當然，就此國內容存有自治事項/委辦事項以及地方得否「依其法定職權」制訂委辦規則之爭議，尤其中央法規並未有明文之授權，但事上也並未隨著地方制度法之制定而加以修改(見地方制度法第八十七條)，從而值得批判。總之，凡涉及與地方密切相關之業務，台北縣政府應有自主之空間。縣市政府對於主管公路之修建、養護，如前所述，應有自主權，此涉及地方人力、財力之有無。就公路運輸申請之准駁、安全管理等，縣政府也應有裁量空間，就此也請參上章所述。對於觀光景點之規劃建設、經營管理，因為畢竟屬小範圍、小規模而無全國之一致性，而且與地方密切相關，更為地方制度法第十九條第十款所明定，應屬於地方自治之範圍，而無視中央是否已有專業法律或行政命令之規定。就罰則部分，中央法律已明定上下限，在此範圍內，台北縣政府有裁量權，甚且，台北縣就本處所述之自治範圍內，有自行決定罰則甚至干涉性之行政處分權利；若此部分被解釋為委辦事項，而這非本計畫所採之見解，則台北縣政府亦可主張地方制度法第二十九條之「委辦規則」，以便因地制宜。

 

(四) 、就交通領域而言，縣市政府向來因為缺乏專責單位，乃鮮少行使立法權。如今，隨著台北縣交通局之設立，並以地方制度法為依據，台北縣應積極進行立法。台北縣可發揮的領域很多，例如臨時性佔用道路之規範、風景區攤販之管理、觀光景點之設立(與管理)、停車場管理、縣級道路之興建與營運管理，均可進一步規範。與台北縣毗鄰之台北市之施政重點與項目，可供參考，詳見下述。而就發展觀光而言，發展觀光條例第九條規定，觀光主管機關，得視實際需要，會商有關機關，將重要風景或名勝地區，勘定範圍，劃為風景特定區，並得視其性質，專設機構經營管理之。第28條規定，觀光主管機關，對各地特有產品及手工藝品，應會同有關機關調查統計、輔導改良其生產及製作技術，提高品質、標明價格、並協勵在各觀光地區商號集中銷售。台北縣政府應要求檢討中央政府之有關規劃之必要性與妥當性，例如東北角風景特定區，以免妨礙地方之自主規劃權。停車場法第五條、第九條、第十一條等規定亦可參看。

 

(五) 、就罰則內涵而言，基於因地制宜之需要，對於罰則之種類、上下限幅度，應給予各縣市政府更大自主的空間，換言之，中央之法律、法律得被視為基準規範，由縣市(政府)因地制宜加以規範。就此，其屬性究竟為自治立法權或屬於「委辦規則」之補充立法權，在法制上固然有必要區分，但就公共事務的管理而言，此種區分並非絕對重要。

 

(六) 、現行交通有關法律、法規，並未規範鄉鎮市之職掌，解釋上，劃歸縣市之職掌中，那些可以交由鄉鎮市執行、其權責如何、程序如何等，縣市應有權進一步訂定單行規章規範。詳見前章之討論。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第三節 逐項討論

 

一、概說

 

    以下先整理並列出台北縣政府之交通施政項目，並逐一檢討台北縣(政府)之權限，然後才作若干整體性之討論。由於前章已就環保施政項作了詳細的分析，以下的分析將較為簡潔。

 

二、台北縣之交通情決策情境

 

台北縣為全國最大的行政轄區，土地面積2025.57平方公里，為台北市之八倍，截至八十八年十月底人口3,503,866人，比台北市多八十六萬人，機動車輛2,375,646輛，比台北市多七十五萬輛，台北縣交通問題的複雜性遠大於台北市。

 

    交通是民眾基本生活需求，但因過去向心式的都會發展模式，交通網絡配置均由台北市中心向外輻射發展，台北縣的核心市鎮飽嚐入出縣境之車流擁塞之苦。

 

早先，台北縣並無交通專責機構，各項交通建設難以推展。在地方制度法之「地方行政機關組織準則」之授權下，「台北縣政府組織自治條例」於今民國八十八年九月二十二日經縣議會三讀通過，並送內政部備查。依之，台北縣政府於今年十二月一日正式成立交通局，為台灣省各縣市之首創。

 

台北縣府交通局職掌，為以下幾項：

1、  運輸規劃與管理。

2、  交通管制工程。

3、  停車管理。

4、  大眾運輸業管理及道路交通安全教育等事項。

 

在組織上，該局設有運輸規劃課、運輸管理課、交通管制工程課及停車管理課等四課；觀光管理業務現階段暫不納入交通局業務職掌，俟第二階段組織調整時再行檢討。

 

新成立之交通局自然代表一新的施政時代的到來，值得關注。

 

三、縣交通局所提之施政重點

 

台北縣政府交通局於成立之際，提出八大交通願景與交通發展策略短、中、長期行動綱領。一般而言，這些方案之內容都具有前瞻性與時代性，無須本研究計畫進一步討論、褒貶。施政構想又可分為若干不同部分，以下逐一介紹。

(一)、八大交通願景

    縣政府提出了八大交通願景，作為最上位之指引。

1、創造地方生活交通系統

地方生活交通系統旨在滿足民眾居住、工作、休閒等生活基本活動需求，價值方向為便捷、安全、舒適、寧靜、資訊多、低污染。

在說理上，縣交通局指出：台北縣幅員廣大，二十九個鄉、鎮、市生活形態皆有不同，含括商業、工業及農業等機能。爰此，應針對地方特色規劃適合該鄉、鎮、市之交通運輸系統，裨利運輸與產業結合，發揮最大功效，提升台北縣競爭力。

2、無遠弗屆之交通路網

就學理上而言，交通路網大致可區分為公路路網及軌道路網，運輸工具形態則有私人運具及大眾運輸。若要佈設無遠弗屆交通路網，一般而言，須公路與軌道並重，私人運具與大眾運輸同時發展。

就台北縣之需求與規劃而言：台北縣環繞台北市，既有之道路系統建設主要為聯繫南北向之交通，未來將繼續增建及規劃東西向道路與橋樑而形成四通八達之交通路網。

在交通工具選用上，若過度依賴私人運具，一般而言，將造成道路交通擁擠紊亂及環境衝擊等問題；台北縣政府交通局乃指出，台北縣必須注重大眾運輸路網之發展，未來整體交通建設從而仍須局部以捷運系統為主幹，在六大運輸走廊（汐南、淡水、三重及新莊、板橋及土城、中永和、新店）以闢建重運量捷運系統為主，並以環狀之中運量或輕軌系統為輔，俟大眾捷運系統路完成後，加上良好的道路系統之配合，屆時將可構成無遠弗屆的交通路網。

3、綠色環保交通系統

交通工具是生活/環境的一大成分，可視為一種廣義的污染源，易生環保問題。為此台北縣有必要加強汽機車之管理，此外，應配合監理單位加強老舊車輛之汰換，改進現有機動車輛之引擎，引進低污染運具（如電動機車、瓦斯公車）。

 

4、「隨到隨停」停車服務

台北縣地處都會區，縣轄市人口動輒超過數十萬人，加上上班、工作地點之差距，常須自行開車，停車乃成為一大問題，為此，台北縣政府擬透過興建與管理之措施，並引進以智慧型運輸系統（ITS）為基礎之停車措施，以即時反應停車供需狀況，使停車需求與停車供給逐漸拉近。最終之希望，為民眾能充分享受到「隨到隨停」之停車服務。

 

5、資訊脈動交通系統

資訊係一切大小決策的基礎。台北縣政府交通局為服務縣民，擬建立起台北縣交通決策資訊系統，結合電腦通訊之技術使交通資訊更能迅速普及傳達到各使用人，供民眾從事交通路線與工具之自主決定。

6、引進未來化交通科技                                                                                                                                                                                

科技性便利措施的提供，屬於一種給付行政，對縣民交通的需求有莫大的幫助。台北縣政府擬引進結合電腦、通訊與控制之先進交通技術（例如智慧型運輸系統－ITS），將之應用於交通運具、路網及使用者，以便樽節各項資源。此項給付行政並可減少旅次，降低交通事故發生率。

 

7、人本主義交通理念

以往的交通政策多是「以車為主」的理念，隨者時代的變遷而逐漸改變為「以人為主」的人本主義。換言之，交通政策除了供給行人完善、舒適、便利、美觀、安全的行走空間之外，亦須加強推行無障礙空間，使得行人與殘障者有更好的活動空間。

8、區域合作改善大台北都會區交通運輸系統

台北縣市已成為一共同生活圈，於諸多面向均息息相關，交通問題尤然。台北縣民每日往返於台北縣市間上班、上課者眾多，無論是搭乘大眾運輸工具或私人運具，在同一趟旅程中皆先後使用與遵循兩個地區的交通設施與管理措施，故民眾對於旅行過程中的滿意度是兩個地區交通軟硬體建設成效的總和表現，單方面交通建設的成果不但無法彌補另一方交通建設的不足，甚至於會受牽連而無法彰顯成效，此種利害關係同樣存在於其他鄰近之基隆市、桃園縣、新竹縣、新竹市及宜蘭縣，解決之道須透過區域合作，建立合作機制，共謀對策創造多贏。

 

    台北縣交通局為此訂定了短、中、長期行動綱領。短期將從工程與管理、停車問題改善、提升大眾運輸服務水準、交通專業人才培訓、區域合作等方面著手；中期從運輸空間重整及秩序的建立、建立停車管理制度及資訊系統、建構大眾運輸路網等方面著手；長期則擬從增建道路系統及引進綠色運輸工具、交通資訊系統化、增加停車空間、四通八達的大眾運輸路網、交通資訊系統化、引進先進交通設施、設置貨物轉運中心等方面著手，早日改善台北縣交通，建構台北縣交通運輸系統。

 

(二)、交通發展策略短、中、長期行動綱領

以下將前揭短、中、長期行動綱領之內容逐一列出：

表一、現階段台北縣交通發展策略短期行動綱領

 

行動綱領

目標

執行策略

一、交通工程與管理並重

（一）

賡續發揮「台北縣政府交通決策小組」之功能

由台北縣政府交通局擔任業務幕僚，原則上每兩週召開乙次會議，賡續發揮「台北縣政府交通決策小組」之功能

（二）

強化台北縣道路交通安全聯席會報考核管制轄內重大工程交通維持計畫功能

１明確各工作小組權責分工，聯合編組不定期抽查施工狀況

２安排台北縣縣長至施工現場視察及與工程單位主管人員電子書信往來

３設計告示牌

４研擬考核管制本縣轄內重大工程交通維持計畫不同層次（上、中、下游）、時段及獎懲標準作業模式之整體配套措施及有效方法

（三）

全面清查本縣標線、標誌、號誌

１全面調查缺損模糊、設置不當或私自繪設之標誌、標線。

２請號誌小組全面校正各號誌時制計畫，並將管線地下化，儘量達到號誌連鎖。

（四）

設置完善指示系統

於台北縣內高速公路、省道、縣道、鄉道聯繫處，設置完善的指示系統。

行動綱領

目標

執行策略

二、停車問題改善

（一）

檢討停車路段，建立彈性停車管理制度

 

 

１全面檢討紅、黃線禁止停車路段。

２將台北縣全縣紅、黃線禁止停車路段以電腦分區建檔管理。

３幹道路邊停車位豎立時段性禁停標誌

４禁止停車黃線路段，非尖峰時間，豎立開放時段性停車標誌或公告，開放停車，但禁停時間違停即嚴格拖吊。

 

（二）

強化公用停車場營運效能

１加強停車場周遭停車拖吊。

２利用彈性費率與月票、長期租用等方式增加現有公共停車場之使用率。

３公有停車場委外經營。

（三）

增加停車空間

１八十八年度規劃興建十八處停車場，並已獲得交通部專案補助經費約三十二億元。

２八十九年度規劃興建二十一處停車場，正向交通部申請專案補助工程建設經費約1,939,122,000元。

（四）

規範機車停車空間及秩序

１訂定機車停車管理辦法。

２規劃機車路邊停車位。

３檢討騎樓與人行道機車停放範圍。

４取消部分汽車停車格位供機車合法停放。

５增加大眾運輸場站周邊停車位。

６加強取締機車違規停車與執行拖吊。

７示範性推動機車停車收費制。

行動綱領

目標

執行策略

三、提升大眾運輸服務水準

（一）

提升公車服務水準

１改善現有公車系統服務水準。

２站位劃設不當處重新設計。

３向上級單位爭取經費或結合廣告業者美化及整頓公車乘客停等空間。

（二）

捷運車站周邊交通改善

已通車之捷運淡水線、中和線、新店線車站附近行人動線、公車轉乘、接送轉乘及停車轉乘之檢討改進。

（三）

計程車管理制度

１建立計程車服務品質考核制度。

２於溪南、溪北設置計程車服務中心

四、交通專業人才培訓

交通規劃研習活動

針對不同交通專題擴大辦理研習活動，以提升交通業務承辦人員素質，共同為建設台北縣交通而努力。

五、區域合作

七縣市高峰會議

台北縣政府府主導台北都會交通區域合作，定期召開七縣市交通高峰會議。

 

表二、現階段台北縣交通發展策略中期行動綱領

 

行動綱領

目標

執行策略

 

一、運輸空間重整及秩序的建立

（一）

建構道路分級體系

以城際生活圈聯繫之高速公路、省道及縣境內聯繫之快速道路系統，建構道路分級體系。

 

（二）

引進智慧型運輸系統（ITS）

１成立「台北縣ITS專案小組」

２於新店市設立ITS實驗城或示範區

３研提台北縣ITS專案計畫

（三）

人行空間重新規劃

１重新佈設人行道上設施及機車停放空間。

２各社區自行提出社區人行道發展構想。

３整頓騎樓，指定建築線與騎樓高度。

４積極規劃殘障車輛停車優先權及無障礙運輸環境。

５在商業中心區、行政中心區或觀光據點設置行人徒步區。

（四）

規劃調撥車道

在方向交通量差異很大的路段及道路幾何條件許可下，規劃調撥車道，以增加車道數，疏解擁擠交通。

（五）

建立機車行車秩序

１在道路寬度允許情況下設置機車專用道。

２全面性推動機車兩段式左轉及檢討機車停等相關規定。

（六）

建立運輸系統績效指標

建立運輸系統績效監測與評鑑制度，透過客觀評鑑標準具體衡量交通建設服務成效及對環境的影響

行動綱領

目標

執行策略

 

二、建立停車管理制度及資訊系統

（一）

合理化停車收費制度

因時因地合理調整停車費率與及結構。

（二）

機車停車路外化

１減少路邊與人行道機車停車供給

２路外停車場依規定設置機車格位

３建築物附設停車空間依規定設置機車格位。

４明訂開發基地內設置機車停車位

（三）

建立停車資訊系統

１建立停車空間供需情況的動態資訊系統。

２動態資訊系統語音化。

３規劃不同停車位持有人可於日夜間交換停車位使用。

行動綱領

目標

執行策略

 

三、建構大眾運輸路網

（一）

提升公車服務水準

１全面推行多功能非接觸式電子收費。

２針對現有路網規劃不當處予以重新檢討。

３規劃或延伸公車路線以服務新興地區民眾。

４規劃中小型社區巴士。

５開闢快捷公車及公車優先通行。

（二）

捷運系統規劃

１台北捷運系統環狀線之可行性研究及規劃

２規劃捷運南港線延伸至汐止

３規劃各重運量捷運線之接駁系統

 

（三）

計程車管理制度

１實施駕駛職前講習及取得執業登記證後定期講習。

２於百貨公司、飯店、大型商場、捷運站附近設置計程車招呼站。

３建立計程車自動列印收據及智慧型IC卡收費系統。

４結合社會局計程車合作社組織，加強計程車管理。

５建構080智慧型婦女叫車系統

（四）

建立長途客運與地區交通之轉運系統

（客運轉運中心）

１國道客運之轉運：於中山高的林口、三重、五股及汐止交流道、北二高的中和、新店、土城、安坑交流道設置轉運中心。

２台鐵、高鐵之轉運：台鐵、高鐵車站與捷運共構者以捷運為接駁運具，無共構者以公車為接駁運具。

 

 

 

 

表三、現階段台北縣交通發展策略長期行動綱領

 

行動綱領

目標

執行策略

 

一、增建道路系統及引進綠色運輸工具

（一）

道路、橋樑之規劃及增建

１快速道路

２一般道路

３橋樑

（二）

引進低污染運具

１電動機車

２低污染公車

（三）

規劃電動步道

於行人量大之處規劃電動步道。

（四）

行車空間綠化

於道路分隔島或人行道上有計畫的種植花樹。

二、增加停車空間

（一）

鼓勵民間參與興建停車場

以BOT方式由民間投資興建停車場

（二）

落實管理建築物附設停車空間

落實管理建築物附設停車空間，針對因果關係，澈底解決停車問題。

（三）

淨空私人佔用停車位

針對私人佔用之停車位予以淨空，增加民眾停車空間。

（四）

闢建地下停車場

利用公園、廣場、學校闢建地下停車場。

三、四通八達的大眾運輸路網

捷運系統增建

１興建台北捷運系統環狀線

２興建各重運量捷運線之接駁捷運系統

３新莊、蘆洲支線完工通車

４機場捷運完工通車

 

行動綱領

目標

執行策略

四、交通資訊系統化

（一）

建立交通決策資訊系統

建立台北縣運輸資料中心

（二）

推展電子資料交換

交通資訊普及化

五、引進先進交通設施

（一）

建立交控系統

建立十個縣轄市完整的電腦連鎖號誌系統

（二）

運輸資訊之提供

於車站、廣場、大型建物等人潮聚集之處所及電視、廣播、網際網路等地設置運輸資訊提供點。

六、設置貨物轉運中心

設置台北縣公共（聯合）貨物轉運中心

台北縣政府交通局及相關單位成立專案小組，對五股交流道附近地區設置公共（聯合）貨物轉運中心進行細部規劃。

四、附帶一提：台北縣綜合發展計畫之交通施政構想

 

    台北縣政府於尤清縣長時代，曾委託台大建築與城鄉研究所規劃「台北縣綜合發展計畫」。此項規劃因縣長易人，而喪失重要性，事實上，其交通構想之內容也多偏重重大交通建設，而因欠缺財源而根本不具有可行性。以下，為求討論之完備性，仍然列出該計畫所提之縣交通發展構想。

(一)、港埠發展構想

1、港灣：淡水國內商港第一期工程計畫

2、民用航空場站：淡芝機場興建計畫

(二)、軌道連輸發展構想

1、傳統鐵路：松山汐止段鐵路立體化、板橋至樹林間鐵路地下化計畫、新設浮州火車站、樹林火車站地下化計畫

2、捷運系統：捷運環狀線、林口新市鎮捷運線計畫

(三)、道路系統發展構想

1、蘆洲交流道設置計畫、三重交流道改善計畫

2、特二號、特三號道路興建計畫

3、大漢溪環河快速道路興建計畫

4、重翠大橋、淡江大橋興建計畫

5、省縣道路、市街道路拓寬改善計畫

6、林口鄉文化二路跟高速公路高架橋段設置計畫

(四)、貨物集散中心與長途客運中心發展構想

1、蘆洲、新莊、板橋、汐止聯合客運轉運中心計畫

2、購物中心、物流中心計畫

3、果菜批發市場計畫

(五)、道路交通工程與秩序改善構想

1、三重一號運動場附設停車場、烏來停車場闢建計畫

2、交通工程實施計畫、重要瓶頸路段交通改善計畫

3、獎勵民間投資興建停車場計畫

4、擴充違規停車拖調保管場、擴充路邊停車收費管理計畫

(六)、遊憩活動交通路網發展構想

1、景觀道路：分為北海岸及東北角地區、西南山區二群，設定特定的識別系統，發展地方交通特色。

2、遊憩鐵路：以平溪支線與北迴鐵路為規畫對象。

 

    台北縣綜合發展綜合計畫係綜合(1)鄉鎮市公所與縣府各局課室自擬的方案；(2)協助規劃單位(國立台灣大學建築與城鄉研究所)長期分析研究的擬議；(3)中央、省正執行、將執行的計畫方案；及(4)透過多次中央、省、縣部門協調暨綜合協調會所得的初步共識等予以擬定之成果。其實施方案共達59項，主要均為重大交通建設構想，例如淡芝機場興建計畫、三芝台北隧道等。因限於篇幅與旨趣，不擬逐一列出。

 

五、          逐項討論

 

    上述資料旨在提供基本理解。本研究小組以下整理出台北縣政府編印「台北縣政府八十八年下半年及八十九年度施政計畫」所列之交通施政重點，並進行逐項之權限劃分討論。

 

(一)、嚴格取締交通不法行為

1、       保障交通安全

¬嚴格取締酒醉駕車

­嚴格取締違規超速、超車、闖紅燈、闖平交道。

®落實砂石車安全管理

a.  規畫砂石、大貨車專行路線、公告禁行路線

b.  設置管制措施、加強取締違規及路檢攔查

c.  擴大宣導各車、業者申領砂石車標示牌

d.  統一車箱標準、杜絕違規超載

2、       維護交通秩序

¬交通警察加強交通執法與疏導

a.  對轄內各重點壅塞路口、路段及縣內示範道路加強交通執法

b.  充實警員裝備

c.  提昇警察形象、依獎勵辦法定期實施評比，鼓勵士氣

­運用民力協勤交通疏導

a.  對轄內交通瓶頸易壅塞路口、路段規畫運用義交協勤

b.  加強義交督導管理、統一勤務裝備

3、       交通安全工程

¬易肇事地點路段交通工程改善

­易擁擠路口、段規畫單行道及交通工程改善

®裝設市區道路及鄉道三色號誌、閃光號誌

‾更新改善各鄉鎮市交通號誌

°交通號誌被車輛撞壞、首期電腦號誌二十組維護

±學校附近等重要易肇事路口設置人行陸橋，如中和市五叉路口、中正路錦和路口、樹林鎮備內街與大安南路口人行陸橋興建工程。

4、       路平專案計畫

¬針對縣轄道路坑洞即時修補

­路面嚴重破損或不易補修部份則予全段整修

®擴大辦理路面障礙物清除及標誌、標線管制業務

‾督促管線單位配合調整人孔蓋高度

5、       強化道安會報管考功能

¬辦理本縣轄內各大交通工程等工程期間交通維持計畫審核及管制執行

­辦理交通部頒道路交通秩序與交通安全改進方案各項計畫訂定、執行、會考

®辦理本縣轄內各項重大工程交通安全設施協調與改善

‾定期邀集本縣各相關單位舉辦會報研討改善、補救措施

6、改善機車行車安全與秩序

¬委託學術機構或技術顧問機構辦理規畫研究

­依本縣不同之道路幾何特性，研擬適當之機車專用道、優先道設計標準與應用條件

®研擬本縣八縣轄市設置機車專用道、優先道之路網方案

‾選定可行試辦路網，並進行規畫與初步設計

 

    以上的施政項目，約可分為不法行為之取締，以及屬於自治事項之給付性之施政，後者例如各種車道、路網之規劃、路平專案、交通工程之興建，進一步也包括交通警察形象之改良、交通警察裝備之更新以及道安會報之舉行方式之改良。至於不法行為之取締，應屬於委辦事項，地方政府應依法執行，但就取締的重點、組織、方式、罰則的高低，應有自主權；台北縣(政府)選定砂石車、違規行駛及酒後駕車作為項目，堪稱妥當。但這問題國內仍存有自治事項/委辦事項及「委辦規則」之補充立法權有無之爭論。有名的爭論，為台北市/縣得否制訂較高之罰鍰或甚至訂入直接沒入車輛之處罰手段。這問題又可分為兩個層次，亦即自治事項/委辦事項，以及若屬於委辦事項時，地方得否依法定職權制訂「委辦規則」。台北市長作了不好的示範，亦即其將此部分的權限放棄，而改以向交通部提出修法之說帖，然後由交通部提出法律修正案。交通部之「善意」回應，容或與兩位首長均係國民黨籍有關。馬英九此一行為，顯然對於地方自治團體之立法權，構成不良示範。

 

    本研究計畫認為，地方的交通管制，無涉於高度之秩序性與規制性，而且又與地方居民之權益息息相關，應准許地方政府針對地方上之道路(指縣道或甚至省道中與縣民日常出入密切相關的部分，但不及國道)得經由委辦規則而小幅調升罰則的高低，或甚至引入進一步的處罰手段，例如強制講習、沒入交通工具一定期間(例如三個月)或永久沒入。這裡的權限劃分問題短期內恐將難以解決，台北縣(政府)若有必要，應採實力原則，請參看第三章之分析。

 

(二)、促進行車順暢之各種施政[193]

1、       道路橋樑建設與維護管理

¬台北縣側環河道路工程、東西向八里新店線幹線

­中運量環狀線與萬板鐵路地下化工程

®檢討縣轄道路系統規畫建設計畫，特二號道路路型規定

‾台北基隆生活圈重要興建計畫，淡水竹圍都計十、十一號道路闢建工程

°縣轄道路開闢、修舖建設計畫，計二十六項[194]

±省縣鄉道改善工程，計十項[195]

²重大交通改善工程，五股鄉新五路與中興路道路高架橋興建工程

³縣轄區道路橋樑維護，貢寮大橋新建工程、三重重陽橋養護費

´執行中央補助鄉道養護計畫

µ縣轄道路橋樑闢建、拓寬、養護、安全設施

2、       交通工程與管理並重

¬賡續發揮「台北縣政府交通決策小組」之功能

­強化台北縣道路交通安全聯席會報考核管制轄內重大工程交通維持計畫功能

®全面清查本縣標線、標誌、號誌

‾於縣內高速公路、省道、縣道、鄉道聯繫處，設置完善的指示系統

3、提昇大眾運輸服務水準

¬改善現有公車系統服務水準

a.     提升車速、準點性、司機品質、減少過站不停及加強車廂清潔，改善車門設計等

b.     站位劃設不當處重新設計

c.     向上級單位爭取經費設置候車亭（交通部促進大眾運輸發展方案中補助交通部公路局設置兩千多個候車亭）或結合廣告業者美化及整頓公車乘客停等空間，增加民眾使用公車意願。

­捷運車站周邊交通改善，已通車之捷運淡水線、中和線、新店線車站附近行人動線、公車轉乘、接送轉乘及停車轉乘檢討改進。

®計程車管理制度

a.     建立計程車服務品質考核制度，定期實施計程車營運及服務水準調查，以建立優良品牌供民眾搭乘時選擇

b.     於溪南、溪北適當地點設置計程車服務中心，提供計程車司

4、休息、用餐及車輛清洗之處所

發展大眾捷運系統，捷運系統縣側環狀線BOT之可行性研究

5、區域合作

¬大坑溪高架工程可行性分析，配合北市交通局

­由本府主導台北都會交通區域合作，定期召開七縣市交通高峰會議，促成資源整合，克服區域性主要交通課題，解決共同問題。

6、道路交通特性研究調查

7、交通專業人才培訓

    本處的類型，原則上均涉及給付行政，從而屬於自治事項。台北縣應視財力情況，決定施政的優先順序。此處也涉及財政收支劃分與中央補助款，台北縣政府(交通局)應指出台北縣之人口、地理所呈現之交通特色，以據理力爭，但這並非本研究之重點。至於「建立計程車服務品質考核制度，定期實施計程車營運及服務水準調查，以建立優良品牌供民眾搭乘時選擇」，並非針對個案之執行，法律並無明文規定，台北縣政府之此項施政而且也非依據上級之方案或指示(要求)，而此項施政更與地方居民的權益息息相關，從而應為自治事項之性質。

 

(三)、與停車方便有關者

1、停車秩序管理

¬加強拖吊業務管理

a.     加強公共場所及重要幹道、施工路段停車秩序之整理

b.     由各分局選定轄內停車秩序較紊亂之地點，實施威力拖吊

c.     辦理民間拖吊作業，利用高密度之勤務作為

d.     成立大型違規車輛拖吊保管場

e.     辦理拖吊績效評比

­落實使用者付費原則，加強停車收費管理、將機車納入收費管理

®拓展交通資訊聯繫、交通資訊電腦設備維護

2、廣設立體停車場、地下停車場

¬積極輔導並爭取中央補助興建路外公共停車場

­依都計公設用地多目標使用方案，規畫利用公園、學校等興建地下停車場

 

    停車管理與地方居民的生活/權益息息相關，無涉於全國之一致性，而且也不涉及高度之規制性，從而地方應有自治權，無論中央是否已定有專門之法律。進一步言之，台北縣之此處施政，局部係涉及取締的密度、方法甚至取締地點之決定，地方就此應有自主權，亦即屬於行政規則之範疇；北縣之施政另有局部係屬於執行中央法律之有關(後續或接續)工作的改良，例如辦理拖吊績效評比、建立電腦設備、廣設停車場等，屬於給付行政之範疇，當然屬於自治事項，中央得透過補助款等手段加以調控。至於台北縣決定將機車納入收費管理，中央並無法律規定，而此事項之性質應屬於自治事項，應無疑義。

 

    至於應用公園、學校設立地下停車場，在有關之區位、建築之管制上，應遵照中央之法律，從而屬於委辦事項，而且主管機關為工務局甚至城鄉發展局；至於設立與否之決定，則屬於自治事項。

 

    就以上之自治事項，台北縣應制定自治條例。就自治條例之內容，應有合理性，亦即應符合環境法(廣義)、財政法之建制原則，舉例言之，就停車之費率，原則上屬於使用規費，應取向實際之成本支出；基於使用者付費原則，台北縣不宜停止徵收。

 

(四)、其他事項

1、       加強廢棄機動車輛查報處理

2、       交通裁罰之改善

3、       交通局之交通發展中、長期策略

 

   此處雖有不同之項目，但均非針對現今個案，而是對於既有之政策、表現加以反省，並希望制定新的策略或手段，從而均可歸入計畫型之施政。以下以中長期策略之擬定加以討論。此類策略之擬定，屬於計畫行政，台北縣有自主權，但不得牴觸上位之計畫，但上位之規劃亦不得密度過高，以致於侵犯台北縣之規劃權。台北縣政府曾於尤清縣長時代，制頒「台北縣綜合發展計畫」，其中對縣域內的交通有相當高幅度，從而必須輔以龐大的經費支出的建設方案；此項計畫當今因為時移事易而降低重要性。鑑於規劃係一前瞻而且完整、全面處理之手段，而交通正是此類手段最擅長之場域，交通局應妥為發揮，但此復面臨人才、經費、甚至組織等之限制，委由學界承包規劃，並不完全妥當，蓋學界往往理解不深，而且未能持續不斷地依據最新情勢而作補正。

 

 

六、進一步、補充性之論述

 

     依地方制度法第十九條第十款明確規定縣市所屬道路之規劃、建設及管理，以及縣市交通之規劃、營運及管理，以及縣市觀光事業，屬於縣市之自治事項。此項規定已有一定的寬廣度，但問題在於中央交通法律迄未配合修正，乃發生專業法律與屬於體制性之地方制度法矛盾或不接續之情形。本研究計畫已經逐項列出台北縣之權限，而且已於第二章、第三章建立基本的架構，而且於第四章針對環保作了相當之分析，以下再針對常見的交通問題，略作補充性之討論。

 

   交通建設多半屬於硬體之範圍，性質上屬於給付行政，應屬於地方自治之事項。地方交通建設之良窳，取決於經費，就此地方首先應考量財政收支之情形，與上級補助款之多寡，另外則是課徵交通建設之稅捐，但後者因為地方稅法通則尚未經立法院三讀通過，而且現行專業法令並未有直接之授權，從而造成施政之困難。台北縣屬於都會縣，縣域遼闊，而因近十年來經社發展倍於往昔，居民對交通建設之仰賴更深，各種快速道路、聯外道路或甚至橋樑之興建、擴建，有高度之急迫性。

 

    其次，就交通之管理，與地方密切相關，地方應有自主權，而無論中央是否已有法律規定，但於此因涉及罰則/秩序性、規制性之施政，國內容有不同之見解，亦即存有自治事項/委辦事項以及「委辦規則」制訂權限之大小。至於景觀、地方停車、地方廢棄車輛之處理、地方違規車輛之拖吊、地方之計程車之管理，包括以建立優良品牌供民眾搭乘時選擇及於適當地點設置計程車服務中心等等，均應屬於小件、小範圍之事項，與地方密切相關，應視為地方自治事項，而不論中央是否已有法律或行政命令之規定。值得注意的是，應以自治條例定之者，則縣市政府不可為了規避議會而遁入「自治規則」。

 

    以上，若涉及權限之爭執，則台北縣若有必要，應秉持實力原則。

 

    事實上，若進一步觀之，既有之交通安全處罰條例也已經訂有相當之裁罰性手段，地方只要嚴加執法，應可收嚇阻不法之功效。台北縣從而應講究執法之機制，例如進一步與第二家或甚至第三家業者訂立委託拖吊契約以強化拖吊，再如進一步實施電子化之監測(違規照相)。國內行政法學之通說，就委託執行公權力之類型，必須有法律明文授權，目前經建會已草擬有關之法律草案[196]，這並且為蕭萬長內閣「政府再造」之核心項目，台北縣政府交通局宜注意此方面之發展。

 

    本小組建議，就鄉鎮市內道路交通管理之執法，縣政府應委託鄉鎮市公所辦理。這方面的法源應不構成問題，已見前章所述。

 

    台北縣之交通施政質量頗高，若有必要，應考慮成立研究性之二級單位；這方面向來係由縣政府計畫室負責，如今交通局已經成立，應收歸自行辦理。尤其，交通施政相當依賴事前之規劃或事後之整治計畫，交通局應透過各種規劃或制定方案，以收徹底、預見及統籌之功能。

 

    前章所述之縣民意見徵詢甚至縣民投票制度、縣民論壇之引進，以及鼓勵民間相關團體之參與，例如計程車司機團體，也具有重要性。

 

    未來行政程序法實施之後，台北縣之交通施政，視其性質，若為法規命令者，應適用該法第一百五十條以下之規定；若為重大交通(工程)建設者，應適用該法第一百六十四條計畫裁決程序，目前經建會已經經由研究計畫之委託而掌有初步草案。總而言之，未來交通施政之法治要求提昇，值得注意，但這並非本計畫之重點。

 

    展望未來，台北縣政府應考量各種因素而決定交通施政之優先順序，尤其應檢討過時或不符需要之規定。在手段選用上，應一本靈活、最大效益、最小財政支出、人民生命與安全之保障等原則，甚至考慮將局部業務權限下放到鄉鎮市公所或甚至村里。台北縣政府亦得積極主動，以發現「新的」自治事務。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第四節       一個比較觀察：台 北 市 之 交 通 政 策

 

本節整理自「台北市交通政策白皮書」及「台北市交通局網站」（http://www.dot.taipei.gov.tw/）等相關資訊，目的在具體呈現出台北市總體之交通政策及現階段之施政重點，以供台北縣(政府)對照之用。

 

本處的引介，旨在提供一個視野，而非作為批評的基礎，特此說明。事實上，台北縣的條件、資源，與台北市不同，這是自明之理。

 

至於台北縣、市之粗略的對照分析，詳見本章第六節。

 

一、台北市交通局組織與職掌

 

台北市交通局組織包括局本部（第一、二、三、四、五科及運輸規劃、秘書、人事、會計、統計、政風六室）、監理處、公共汽車管理處、交通管制工程處、停車管理處、汽車駕駛訓練中心、車輛行車事故鑑定委員會、交通事件裁決所及兼受交通局指揮監督及考核之交通警察大隊。其組織表及職掌如附表一所示。

 


（表一：台北市交通局組織及職掌。資料來源：台北市交通局年報，民國87年）

二、台北市政府之交通理念與政策

 

台北市交通局在交通白皮書中指出，交通政策最終目標，是為「台北人」構建一個「文明的交通系統」。文明的涵義在於尊重生命、尊重他人、遵守規則；在於科學化、現代化、系統化；更在於整合生態、生活和生產的永續發展精神。進一步而言，是在在台北交通系統中發揚落實以下五個理念：

●以人為先、車為次之人本交通環境。

●資訊化運輸服務、高效率之整合運輸體系。

●公平之交通環境、落實使用者付費之觀念。

●社區化、國際化之交通服務。

●環境保育、資源再生之生態交通。

 

  其次，台北市之交通政策如下：

 

(一)                、人本政策：全面推動「以人為本」的規劃概念，創造快樂、悠閒、安全與尊嚴的人行空間環境；另為減少都市空氣品質的污染，永續經營城市生態，將全力發展綠色運輸系統。

 

1、設置無障礙交通設施

(1)                推動無障礙運輸系統服務。

(2)                規劃殘障停車優先權，保障殘障人士權益。

(3)                落實公共場所無障礙空間之佈設。

2、建立悠閒、安全的行人空間

(1)                改善人行道鋪面品質，選擇適合材質鋪設人行道，使行人樂於使用。改善人行道佈設方式，增加行人行走空間。

(2)                排除路障，逐步推動機車退出人行道及騎樓，減少行人通行障礙。

(3)                市區原則不再新設人行陸橋及地下道，即行人通行權優於汽車通行。

(4)                推廣現有人行陸橋及地下道之企業認養工作，維護地下道及人行陸橋設施之安全及美觀。

3、都市道路空間多元化設計

(1)                透過社區參與，推動生活運輸系統，包括推廣通學巷、遊戲巷、腳踏車道，確保社區人行安全與生活環境品質。

(2)                妥善規劃社區交通，創造寧靜居住空間。

(3)                推動造街計畫，建造具地域特色的市區景觀。

(4)                因地因時提供市民休閒化的道路空間。

4、推動綠色運輸系統

(1)                規劃設置自行車專用道路網。

(2)                研究引進輕軌捷運或電車系統。

(3)                推廣使用電動汽機車。

(4)                推廣瓦斯計程車及天然氣公車。

 

(二)                、交通安全政策：建立安全可靠的交通系統，運用先進科技，善用執法技巧，創造一個文明有序的交通環境。

 

1、運用科技化儀器落實執法

(1)                以科學儀器設備進行取締作業，結合交通控制中心之監視系統，提高執法效率。

(2)                實施動態立即取締系統，確實全日取締交通違規。

2、加強交通安全教育宣導

(1)                加強學校推廣交通安全教育。

(2)                推動交通教育生活化。

(3)                輔導民間團體舉辦各類交通安全活動。

3、建立車輛安全檢核制度

(1)                加強車輛安全檢驗，淘汰性能不佳車輛。

(2)                實施車輛監理業務電腦化。

(3)                落實車輛保檢合一。

 

(三)                、需求管理政策：以運輸需求管理手段，減少旅次需求；健全物流運送體系，降低車流衝擊。

 

1、推動彈性上下班制度

(1)                持續推動大中型公私機構彈性上下班制度，並與學校、工廠上下班時段予以區隔。

(2)                運用先進通訊技術，倡導在家通訊上班，減少通勤旅次。

2、健全物流空間規劃

(1)                規劃台北都會區物流中心。

(2)                規劃貨物裝卸停車空間及實施時段管制。

 

(四)                、運具政策：以公共運輸為主、私人運具為輔的策略，發展整合且健全的交通運輸體系。

 

1、整合之大眾運輸系統體系

(1)                大眾運輸工具與航空站、鐵路、長途客運站充分整合。

(2)                整合公共運輸工具間轉乘步行動線及距離。

(3)                重要幹道公車路線大幅調整減少彎繞，增加效率，鼓勵轉乘。

(4)                整合大眾運輸票證及費率結構。

2、提昇大眾運輸服務品質

(1)                完善服務品質考核、評鑑及獎懲制度。

(2)                落實公車路線五年營運年限制度，獎優汰劣。

(3)                提供多樣、多元化公車服務，如假日休閒（遊憩）公車、彈性路線、殘障公車等。

(4)                輔導鼓勵業者取得國際品質組織認證。

3、健全大眾運輸業者營運環境

(1)                研訂合理票價調整機制與補貼制度。

(2)                變更都市計畫設置大型轉運站場，並採機場模式經營。

(3)                擴大公車專用（優先）路網。

(4)                協助引進運用先進技術（如衛星、無線電定位等）以提高管理效率（能）。

4、強化計程車運輸與管理

(1)                建立計程車市場機制，以服務品牌及差別費率合理反映營運成本，導引業者主動提昇服務品質。

(2)                普設計程車招呼站，提昇乘客定點搭車之便利性，導正乘車習慣，實質改善計程車空車繞駛載客之營運方式。

(3)                透過公開評鑑作業，監督業者提昇服務水準及品質，提供乘客安全、舒適之搭車環境。

 

(五)                、道路政策：以橫向分工、垂直整合的管理策略，創造效率化、生活化與多元化的道路空間。

 

1、強化道路系統之建設與管理

(1)                推動道路擁擠收費機制，落實使用者合理付費。

(2)                限制汽機車行駛區域，減輕擁擠道路交通負荷。

(3)                加速興闢快速道路系統。

(4)                提昇道路施工與養護品質，提供舒適之行車環境。

(5)                改善各觀光遊憩地點周圍交通服務。

2、推動智慧型運輸系統

(1)                在新闢之快速道路上全面引進及落實電子收費技術。

(2)                加強先進式交通控制系統功能與設備，提升道路行車效率。

(3)                善用傳播媒介，推動全方位交通資訊服務系統，建立交通資訊中心機制。

(4)                規劃設置市區停車資訊導引系統。

(5)                引進全自動車道事件偵測及反應技術，加強重點路段如隧道交通管理。

(6)                加強推動交通監理稅費電子服務功能。

 

(六)                、停車政策：以路外停車為主、路邊停車為輔的管理策略導向，另引進先進式停車資訊系統，提昇停車效率。

 

1、改善都市停車供需

(1)                依分區總量管理的原則，規劃各地區之停車供給量。

(2)                利用學校、公園、廣場興建地下停車場。

(3)                提供優惠措施，鼓勵民間興建停車場或停車塔。

(4)                配合大眾運輸停車轉乘，規劃停車場區位。

(5)                因時因地合理調整停車費率與結構。

(6)                加強違規停車拖吊並加重罰鍰。

(7)                推廣車位共享措施，提高道路空間使用效率。

(8)                主要幹道路邊禁止停車，並將路邊停車導向路外。

(9)                爭取機車合理停車權益，新建之建物及停車場必須保留一定比例之機車停車位。

(10)            人行道原則不再劃設停車格。

2、強化公有停車場營運效能

(1)                採用彈性費率，提高使用率及轉換率。

(2)                採月票或租用等多元化方式經營。

(3)                研究行銷措施，積極推展公有停車場企業化經營。

(4)                引進先進停車收費系統。

(5)                建立整體停車資訊系統。

 

(七)                、民營化、國際化政策：靈活運用民間資源，鼓勵民間參與交通建設；積極完成交通環境國際化，以利國際人士來台旅遊或商務活動。

 

(1)                獎勵民間參與快速道路建設。

(2)                開放民間投資興建輕軌捷運系統。

(3)                開放民間經營IC智慧卡整合業務。

(4)                加速民間投資興建路外停車場。

(5)                加速辦理公有路外停車場委託民間經營。

(6)                開放大眾運輸場站多目標經營，設定地上權方式獎勵民間投資興建。

(7)                交通標誌國際化。

(8)                普設觀光遊憩地點導覽圖。

(9)                設置遊憩及交通資訊查詢服務站。

 

 

三、台北市政府之公元二○○○交通行動計畫

 

台北市交通局在檢視以上所列之各項交通政策下，以公元兩千年之期程為標竿，選擇步行權、安全公平的交通環境、綠色的交通系統、大眾運輸競爭力、汽機車使用率、計程車精緻化、道路系統現代化及交通資訊普及化等八類計二十項指標，作為建構一個文明交通應有的基本條件，另亦作為跨世紀前的準備。本行動計畫以民國八十六年（西元一九九七年）為基年，民國八十九年（西元二千年）為目標達成率之檢核期程。

 

(一)                、步行權：在於強調人行亦是交通型態的一種，且最為根本，而人行的安全與尊嚴不應被車行文化所淹沒，簡而言之，同樣是一個人，不因步行與駕車之不同，而有權利之差別。主要內容為：

1、推動造街區域不准停放機車。

2、市中心不增設人行陸橋。

3、擴大行人專用時相使用並減少紅燈右轉。

4、推廣通學巷。

 

(二)                、安全公平的交通環境：在於強調尊重生命及建立守法有序的交通環境，期能認知投機的交通行為是混亂的根源及對生命的蔑視。主要計有如下幾項：

1、完成小客車前座安全帶立法。

2、加強動態違規取締。

3、推動台北市交通管理單行法規。

 

(三)                、綠色的交通系統：在於強調永續發展的城市需有低污染的運輸工具，才能維持這塊土地生態的和諧。內容如下：

1、改善公車排煙污染。

2、引進天然氣公車。

3、推動自行車道系統及休閒自行車道。

4、推動社區造街。

 

(四)                、大眾運輸競爭力：在於強調大眾運輸是世界各國都市所採行的交通政策，以充份提供服務滿足需求之策略導向，逐漸改變運具使用習慣，期能提昇道路空間使用效率、降低都市道路的交通負荷。構想約為：

1、建構聯外道路公車專用道路網。

2、配合社區發展、接駁及休閒需要，擴大中小型公車車隊營運服務。

3、定期修訂製作大眾運輸資訊手冊，運用網際網路資源提升服務。

4、配合大眾運輸發展方案訂定合理補貼辦法。

5、運用民間資源推動整合IC智慧卡。

 

(五)                、汽機車使用率：在於強調運用社會成本管理策略與機制，降低汽機車之使用，進而達到改善環境污染的效果。主要項目為：

1、完成市區擁擠費徵收辦法。

2、推動汽機車限制區。

3、獎勵民間廣建停車場。

4、停車位路外為主、路邊為輔。

 

(六)                、計程車精緻化：在於強調計程車之服務仍可透過管理使其更具品牌特質，建立可靠與安全之形象。措施計有如下幾項：

1、實施計程車分級及差別費率制度。

2、於適當位置設置計程車招呼站，減少空車繞行。

3、建立公平合理的評鑑考核制度，提昇服務品質。

 

(七)                、道路系統現代化：在於強調現代化的道路亦可有許多管制機能，使人與車在有限的道路空間仍可和諧地共存，提昇使用效益。內容表現於：

1、建構功能完整的快速道路系統。

2、推動快速道路電子收費策略，以均衡地區車流，提昇道路服務水準。

3、完成道路功能分類及路型規劃。

4、推動建立社區道路寧靜區觀念。

 

(八)                、交通資訊普及化：在於強調結合電腦通訊之技術，使交通資訊更能迅速及普及地傳達到各使用人，充份掌握動態的生活訊息。主要構想為：

1、建立運輸資訊中心。

2、每五年一次運輸調查。

3、結合民間資源，促進交通資訊即時服務機能。

4、建構旅遊資訊系統。

 

四、另一種歸納：台北市政府之交通政策類別

 

以上係逐項之列舉，雖然精密但與本文所採之規制、給付、計畫、內部行政、規費之體系不合。

若綜合以上台北市交通政策白皮書所列之交通政策及行動計畫，並參考台北市交通局歷年交通研究計畫、台北市交通局87年大事記要及88年度下半及89年度重點工作計畫，此外並閱覽台北市政剪報資料，吾人可將台北市之交通業務歸納為如下四大類：

 

(一)、運輸系統規劃

    包括各項交通相關工程規劃、興建及行車動線等之硬體、軟體的規劃。例如結合台北縣整體規劃內環外環兩行車系統；公車、大客車、機車專用道規劃；台北都會區物流中心之規劃；整合大眾運輸系統之捷運與公車接駁計畫；快速道路暨新建洲美快速道路交控系統工程設計；停車場工程及停車空間之規劃等。

 

 

(二)、交通之管理及管制

    可分為交通局對所管的公共汽車、計程車、拖吊業之管理，費率之訂定，評鑑工作等管理作為及對一般民眾、車輛違反交通法規之取締等管制作為。前者例如提昇公車服務品質計畫；計程車駕駛人再教育計畫；公平合理的公車、計程車、拖吊業評鑑考核制度；公車、計程車之費率訂定等。後者例如台北市處理妨礙交通車輛自治條例計畫；推動前座安全帶的立法；對違規停車拖吊優先順序的政策宣示；以及特別是台北市有意將酒醉駕車的行政罰鍰提高至十萬元的研議等。

 

(三)、行政程序的改良

    各種資訊化、電腦管理及簡化行政程序之便民措施等。例如結合便利商店代收停車費；監理處等單位的「無現金窗口」服務；拖吊場提供刷卡付費服務；拖吊即時通報系統；公車動態資訊顯示系統；利用電子監理網站申辦監理業務等。

 

(四)、休閒觀光及教育宣導

    各種便利民眾休閒之措施或觀光活動及交通安全教育宣導工作。例如推動自行車道系統及休閒自行車道；逐步推動機車退出人行道及騎樓，減少行人通行障礙；推廣社區通學巷、遊戲巷；推動綠色運輸系統（電動車）；配合年節推出「年貨專車」、「燈會專車」、「陽明山花季專車」；交通事件裁罰宣導計畫及交通安全教育和宣導活動等。

 

五、附錄

 

(一)、台北市交通局歷年交通研究計畫（民國77年度~）（資料來源：台北市交通局網站）

民國77~88年度

      改善交通執法之研究 (第四科，77年度)

      台北市監理處汽機車駕駛人執照報考作業 (第四科，77年度)

      台北都會區整體運輸規劃之研究 (第四科，77年度)

      台北市實施車輛共乘制度可行性之研究 (第一科，78年度)

      七十八年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，78年度)

      敦化國小操場附建地下停車場工程先期規劃 (第一科，78年度)

      台北市南港22號公園地下道附建停車場 (第一科，78年度)

      成淵國中操場地下附建停車場工程先期規劃 (第一科，78年度)

      台北市377號公園附建地下停車場工程先期規劃 (第一科，78年度)

      中山八德路建國南路口公園附建地下停車場工程先期規劃 (第一科，78年度)

      台北市七十八年度停車場需求調查報告 (第二科，78年度)

      信義計畫區交通改善規劃 (第一科，79年度)

      台北市停車場需求調查暨公有收費停車場基金中程計畫之規劃 (第一科，79年

      度)

      七十九年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，79年度)

      交通改善措施效益及影響立即評估電腦模式之建立 (第一科，79年度)

      士林一號廣場附建地下停車場工程先期規劃 (第一科，79年度)

      計程車、小船費率結構之研究 (第一科，79年度)

      台北市汽車駕駛訓練中心整體輔導經營管理診斷報告 (第一科，79年度)

      八十年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，80年度)

      台北市腳踏車專用或安全道設置之研究 (第一科，80年度)

      台北市地區通行證試辦計畫之規劃研究 (第一科，80年度)

      研討台北市整體性幹道單行系統 (第一科，80年度)

      建國南北路高架二層計畫可行性評估 (第一科，80年度)

      中運量捷運內湖延伸線與台北市外環快速道路內湖段共構交通分析 (第一科，80

      年度)

      閉路電視系統規劃設計 (第一科，80年度)

      駕駛執照路試考驗電腦化之研究 (第一科，80年度)

      台北市南京東路公車專用道民意調查 (第一科，81年度)

      公車系統與捷運系統之整合研究 (第一科，81年度)

      道路交通衝擊之研究 (第一科，81年度)

      市區道路交通工程管理策略之研究 (第一科，81年度)

      八十一年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑 (第一科，81年度)

      八十一度路段流量推估旅次起迄點模式適用性分析研究 (第一科，81年度)

      八十一年度TRAF-NETSIM模式適用分析 (第一科，81年度)

      調適控制系統規劃設計及開發 (第一科，81年度)

      八十一年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，81年度)

      台北市交通管制設施管理計畫 (第一科，81年度)

      偵測器資料轉為交通分析資料之研究 (第一科，81年度)

      台北市整體性之交通工程改善計畫研究 (第一科，81年度)

      台北市中山國中操場附建地下停車台北市中山國中操場附建地下停車 (第一

      科，81年度)

      鑑定因素與特案分析 (第一科，81年度)

      公車系統補貼政策之研究 (第一科，81年度)

      如何加強汽車駕駛人技術訓練之安全維護 (第一科，81年度)

      建立車輛保養制度改善車輛定期檢驗之研究 (第一科，81年度)

      台北市整體運輸系統最佳管制之研究 (第一科，81年度)

      八十二年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑 (第一科，82年度)

      八十二年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，82年度)

      八十二年度路段流量推估旅次起迄點模式適用性分析 (第一科，82年度)

      八十二年度TRAF-NERSIN模式適用性分析 (第一科，82年度)

      台北市八十二年度停車供需調查 (第一科，82年度)

      台北市停車供需預測模式及本市街巷道路邊規劃檢測模式研究 (第一科，82年

      度)

      行車肇事與保險、保養問題之研究 (第一科，82年度)

      台北市東湖地區聯外道路系統規劃之研究 (第一科，82年度)

      台北市實施購車自備停車位之研究 (第一科，83年度)

      八十三年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑 (第一科，83年度)

      五指山系劃為風景特定專用區可行性研究 (第一科，83年度)

      捷運監理制度之建立 (第一科，83年度)

      八十三年度閉路電視系統規劃設計 (第一科，83年度)

      調適控制系統規劃設計 (第一科，83年度)

      八十三年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，83年度)

      木柵淡水線捷運通車沿線機車管制措施之研究 (第一科，84年度)

      八十四年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑 (第一科，84年度)

      捷運系統技術標準規範之建立 (第一科，84年度)

      八十四年度台北市交通流量與特性調查 (第一科，84年度)

      台北市汽車駕駛訓練中心遷建內湖垃圾山可行性之研究 (第一科，84年度)

      台北市聯外運輸走廊公車改善規劃之研究 (第一科，85年度)

      八十五年度台北市交通改善評鑑 (第一科，85年度)

      公車專用道實施前後之公車營運調查 (第一科，85年度)

      台北市東側山區快速道路路線規劃之探討 (第一科，85年度)

      八十五年度台北市聯營公車營運服務指標 (第一科，85年度)

      市政府轉運站細部規劃設計案 (第一科，86年度)

      八十六年度台北地區計程車營運情形調查 (第一科，86年度)

      台北都會區整體運輸系統發展分析及規劃模式之建立與應用 (第一科，86年度)

      台北市道路功能分類與路型規劃 (第一科，86年度)

      人行系統更新改善執行計畫─汽機車停車整體規劃：九條重要道路及地區整體

      規劃部分 (第一科86年度)

      人行系統更新改善執行計畫─汽機車停車整體規劃：台北市中心區生活運輸系

      統之規劃 (第一科86年度)

      八十六年度台北市交通改善評鑑 (第一科，86年度)

      八十六年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑 (第一科，86年度)

      台北市設置品牌計程車服務水準評鑑 (第一科，86年度)

      中小型公車路線規劃與空氣污染減研究 (第二科，88年度)

      地理資訊系統及運輸規劃基本資料展示系統 (運輸規劃室，88年度)

      社區交通發展規劃-信義計畫區 (運輸規劃室，88年度)

      道路交通資訊與交通安全宣導網路工作站構建計畫(運輸規劃

      室，88年度)

      配合都會區ITS策略-南港地區交通檢討規劃 (運輸規劃室，88年度)

      新中線報告書 (運輸規劃室)

 

 

(二)、八十八至八十九年度委託研究案

 

交通局八十八年度　　　委託研究計畫項目表

 

編號

研究計畫名稱

辦理單位（機關）

受委託／合作機構

研究主持人

研究經費（仟元）

研究期程

備註

起

迄

１

台北市公車動態資訊顯示系統－提昇公車服務品質促進大眾運輸發展以降低空氣污染計畫

第二科

立皓科技公司

王國材

4,740

880520

890119

 

２

捷運新店線車站周邊道路交通設施改善計畫

第一科

邱穀工程顧問有限公司

林錫鈞

1,240

871130

880630

 

３

配合都會區ＩＴＳ策略南港地區交通檢討計畫

運輸規劃室

邱穀工程顧問有限公司

林肇光

1,740

871216

880630

 

４

台北市中心區貨物運輸問題與對策之研究

第一科

台北市交通安全促進會

黃台生

11,900

871101

880930

 

５

台北市計程車服務品牌評鑑計畫

第三科

中央警察大學

周文生

1,100

871201

880630

 

６

台北市聯營公車改善排放黑煙(二)

第二科

工研院機械所

蔡聖豐

11,900

871101

880930

 

７

動物園轉運站規劃及初步設計案

第二科

鼎漢工程顧問公司

林志盈

1,565

871021

880420

 

８

台北都會區整體運輸規劃基本資料之調查與驗校(一)

運輸規劃室

中華顧問工程司

劉國偉

1,850

871113

880630

 

９

圓山風景區整體規劃

第四科

中國文化大學觀光事業研究所

李銘煇

1,410

871001

880630

 

１０

八十八年度台北市聯營公車營運服務指標評鑑

第二科

交大運輸研究所

任維廉

1,090

871126

880630

 

 

編號

研究計畫名稱

辦理單位（機關）

受委託／合作機構

研究主持人

研究經費（仟元）

研究期程

備註

起

迄

１１

台北市公車調度站及相關用地區位檢討與多目標開發之規劃

公車處

亞聯工程顧問公司

王慶瑞

4,350

871216

881016

 

１２

市民大道沿線交通整體規劃

交工處

亞聯工程顧問公司

許照雄

1,450

880113

880630

 

１３

台北市設置機車專用道研究規劃及試辦計畫

交工處

中華民國運輸學會

許添本

950

870901

880430

 

１４

八十八年度台北市交通流量及特性調查

交工處

易緯工程顧問公司

黃玉章

4,100

871224

880620

 

交通局八十八年下半年及八十九年度　　　委託研究計畫項目表

編號

研究計畫名稱

辦理單位（機關）

受委託／合作機構

研究主持人

研究經費（仟元）

研究期程

備註

起

迄

１

台北都會區整體運輸資料調查

運輸規劃室

 

 

24,000

880701

891231

 

２

台北市信義計劃區輕軌運輸系統可行性研究

運輸規劃室

 

 

5,000

880701

891231

 

３

捷運南港線暨板橋線車站周邊道路交通設施改善計劃

第一科

 

 

1,900

880701

891231

 

４

台北市計程車服務品質評鑑計畫

第三科

 

 

1,300

880701

891231

 

５

八十九年度台北區計程車營運情形調查

第三科

 

 

1,200

880701

891231

 

６

捷運監理定位與法令檢討

第五科

 

 

700

880901

890630

 

７

八十九年度台北市交通流量及特　性調查

交工處規劃科

 

 

5,440

880701

891231

 

８

萬板幹道沿線交通整體規劃

交工處規劃科

 

 

1,500

880701

891231

 

９

台北市環河及水源快速道路整體交通工程改善規劃

交工處規劃科

 

 

3,000

880701

891231

 

１０

台北市停車供需及路邊停車週轉率調查

台北市停車管理處

 

 

2,500

880701

891231

 

１１

社區化停車管理策略之研究

台北市停車管理處

 

 

950

880701

891231

１２

台北市民間拖吊業評鑑計畫

台北市停車管理處

 

 

2,000

880701

891231

 

編號

研究計畫名稱

辦理單位（機關）

受委託／合作機構

研究主持人

研究經費（仟元）

研究期程

備註

１３

台北市市區道路行車速限規劃設計

交工處規劃科

 

 

2,500

880701

891231

 

１４

台北市道路交通標誌系統之規劃設計

交工處設施科

 

 

2,500

880701

891231

 

１５

台北市既有快速道路監控系統昇級規劃

交工處交控中心

 

 

3,443

880701

891231

 

１６

台北市天然氣公車第三期示範計畫

第二科

 

 

5,000

881201

891130

 

１７

台北市聯營公車營運服務指標評鑑

第二科

 

 

1,900

881001

891231

 

 

(三)、交通局八十八年下半年及八十九年度　　　工程規劃案

編號

研究計畫名稱

辦理單位（機關）

受委託／合作機構

研究主持人

研究經費（仟元）

研究期程

備註

１

南港大坑溪高架道路工程可行性規劃

運輸規劃室

 

 

6,000

880701

891231

北縣3,000

本局3,000

２

北門地區未來交通系統整合規劃

運輸規劃室

 

 

5,100

880701

890630

 

３

先進式公車專用道站台及設施檢討規劃

運輸規劃室

 

 

4,000

880701

 

 

４

本市交通改善評鑑指標委外調查

運輸規劃室

 

 

4,500

880701

900630

 

５

東湖地區聯外山區線道路工程可行性分析

運輸規劃室

 

 

6,200

880701

890630

 

６

台北縣中永和地區與台北市間增闢兩側環河快速道路連絡橋樑可性研究

運輸規劃室

 

 

8,000

880701

890630

 

 

 

(四)、臺北市政府交通局88年下半年及89年度重點工作計畫項目

 

編號

計    畫    名    稱

執行單位

1

台北都會區整體運輸規劃基本資料調查與驗校(二)

規劃室

2

重慶北路大客車專用道計畫

規劃室

（交工處）

3

台北市裝卸貨停車位設置計畫

第一科

4

台北市處理妨礙交通車輛自治條例計畫

第一科

5

捷運新店線車站周邊道路交通設施改善計畫

第一科

6

捷運板橋線龍山寺站至南港線市府站車站周邊道路交通設施改善計畫

第一科

7

捷運與公車接駁計畫

第二科

8

快速公車計畫

第二科

9

提昇公車服務品質計畫

第二科

10

計程車駕駛人職業病健康檢查計畫

第三科

11

景美溪（西岸）高灘地自行車道工程計畫

第四科

12

一九九九第七屆台北國際旅展參展計畫

第四科

13

捷運新店線南段初勘計畫

第五科

14

捷運南港板橋線（龍山寺站至市府站）初勘計畫

第五科

15

捷運與公車單向免費轉乘優待計畫

第五科

16

交控系統Y2K資訊危機處理計畫

交工處

17

快速道路暨新建洲美快速道路交控系統工程設計

交工處

18

交通號誌與路燈共桿計畫

交工處

19

行人號誌加裝秒數計時顯示器計畫

交工處

20

租用路邊電子式計時收費器計畫

停管處

21

停車費委託代收計畫

停管處

22

信義三號廣場附建地下停車場新建工程（建築工程）

停管處

23

南港1404K01停車場新建工程（建築工程）計畫

停管處

24

拖吊費退費計畫

停管處

25

拖吊即時通報系統

交通大隊

26

違規案件委外建檔

交通大隊

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